国家监察体制改革的逻辑与取向

２０１７年第３期　零　怯　国家监察体制改革的逻辑与取向　江国华　【摘要】中国现行反腐败制度主要由行政监察、纪检监督和检察反腐等三个基本版块构成。这种分治　体制有其特定的产生背景和发展历程，并发挥了特定的历史作用。但是，面对新的反腐败压力，多个反腐　主体之间在工作中出现的职能分散、衔接不力等弊端日渐凸显。为因应制度反腐的需要，对现行反腐体制　予以整合，构建以监察委员会为基本内核的反腐败体制，实属正当其时。制度建设的核心问题在于立法。　基于现实条件，国家监察委员会立法可采行“先总后分”模式，即先出台具有基本法属性的《国家监察法》，　待条件成熟，再制定《国家监察委员会组织法》和《国家监察程序法》等单行法律。作为一项重大的政治制　度改革，国家监察委员会改革将促使国家监察体制由“党政分工”向“党政合体”转变、刑事法治结构由“三　元线性架构”向“四元立体架构”转变、宪法权力秩序由“四权分隶模式”向“五权分隶模式”转变，从而有望　极大地优化国家政权治理结构。　【关键词】反腐败体制；监察体制改革；监察权；权力配置　［作者简介】江国华，国家司法文明协同创新中心首席科学家，武汉大学法学院教授，博士生导师，法学　博士．湖北武汉４３００７２　【中图分类号】Ｄ２６２．６；Ｄ９２１　【文献标识码１　Ａ　【文章编号１　１００４—４４３４（２０１７）０３—００４１—０９　根据中共中央《关于在北京市、山西省、浙江省　的存在和监督权力的行使，并对违法或不当行使权　力进行法律规制的反腐败活动【ｌ】。其主要的制度载　体包括现行的行政监察制度、党内纪检制度、检察　反腐制度　（一）当代中国三大专门反腐败制度的产生与　发展　开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方　案》，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二　十五次会议决定，在北京市、山西省、浙江省开展国　家监察体制改革试点工作。为在全国推进国家监察　体制改革探索积累经验。据此，我国监察体制改革　试点工作正式启动。作为我国反腐败工作成果的经　验总结和系统提升，监察体制改革以构建高效权威　的反腐败监察制度为核心，事实上是对现有的反腐　败制度、监察制度和权力监督制度进行了彻底的整　合与发展。由此，作为“事关全局的重大政治改革”，　监察体制改革将不单单涉及国家监察制度的重构。　还将对现有国家权力架构进行重大调整。影响国家　１．行政监察制度。行政监察是指行政权力的自　我监督，相对于政党监督等监督方式而言，其在制　约行政权力以预防和规制腐败上更具有专业性、经　济性、实时性翻。行政监察制度从建国以来经历了数　次大的变革。　宪法和政治治理结构与方式。　一第一次变革系１９４９年．初步确立了行政监察　制度。建国后，《中国人民政治协商会议共同纲领》　（以下简称“共同纲领”）明确规定，“在县市以上的　各级人民政府内，设人民监察机关，以监察各级国　家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其　中之违法失职的机关和人员”。随后，《中央人民政　府组织法》《大行政区人民政府、人民监察委员会　、“分久必合”的历史逻辑：当代中国　反腐败体制的历史变迁　绝对的权力导致绝对的腐败，在权力缺乏足够　制衡的政制之下，当代中国在人大监督之下又发展　出了独具特色的监察制度。其主要通过对国家公职　人员行为的监督和处理，事实上发挥了对国家公权　力运行进行监督和制约的重大作用。而在此种背景　之下所进行的反腐败实践，是以法治的方式在由法　律确立起来的制度框架内。全面而有效地设置权力　试行组织通则》《省（行署、市）人民政府、人民监察　委员会试行组织通则》分别就地方各级人民监察委　员会的职权、机构及其隶属关系进行了具体规定，　这些法律制度事实上就构成了我国行政监察制度　的雏形，初步建立了由中央人民政府领导，并覆盖　县市以上各级人民政府以及各种公务人员的行政　监察体系。　４１　【基金项目】中国法学会“研究阐释党的十八届六中全会精神”重点专项课题“国家监察立法研究”［ＣＬＳ（２０１６）ＺＤＺＸ１２】　第二次变革为１９５４年到１９５９年。系行政监察　制度的调整和撤销时期。１９５４年４月召开的第三　次全国监察工作会议对行政监察体制作出了调整，　撤销了县和不设区的市人民政府的监察机关．随　后第一届全国人大将人民监察委员会改组为监察　部１３１。至此，监察部成为了国务院的行政部门，其职　能也就集中在监督行政机关公务人员及其任免或　管理的人员。之后，在１９５５年１２月国务院所发布　的《监察部组织简则》中又对监察部的监察对象、职　责范围和工作程序等重要内容进行了规定。然而，　过于强调垂直领导的行政监察体制逐渐出现了脱　离党的领导的危险，为此中央决定，取消政府的行　政监察机构，其职能由党的监察委员会行使，地方　各级政府的行政监察机构也随之被撤销，其职能归　于党的监察委员会。１９５９年４月在全国第二届人　大一次会议上．正式决定行政监察体系的人员与职　能被并入党的监察体系．昔日拥有着检查权、审计　权、评议权、审查权、建议权和复查权的监察部门也　被予以撤销，不复存在　。　第三次变革为行政监察的恢复，从１９８２年持　续到１９８７年。自从１９５９年监察机关取消之后，很　长一段时间党的纪律检查部门代行了其相应的职　责。直到文革结束，１９８２年的宪法才再次肯认了中　央政府的监察职责。随后到１９８６年１２月，全国人　大常委会为了恢复国家行政监察体制，决定重新设　立监察部。１９８７年，监察部正式挂牌并对外办公。　之后，国务院制定一系列行政法规使得地方的监察　机关体系得以完善。至此，行政监察体系再次恢复。　第四次变革为１９９２年到１９９３年的行政监察　与党内纪律检查的合署办公。因行政监察和纪检部　门的职能重复，１９９２年底中共中央和国务院决定　纪检、监察机关合署办公，实行一套班子两种职　能，分别履行党的纪律检查和政府行政监察两项职　能　。至此，行政监察结束了１９８６年以来与党的纪　检监察“二元独立”的局面．但也有别于１９５９年到　１９８６年间的党内纪检制度吸收行政监察的形式。　二者的合署办公模式一直持续到当下。１９９７年全　国人大常委会通过了《中华人民共和国监察法》（以　下简称《监察法》）将行政监察的对象定位为行政机　关公务员以及行政机关任命的其他人员，行政监察　的范围也扩大至包括违反法律、法规和行政纪律的　行为，执法、廉政和效能情况，遵守和执行法律、法　规、人民政府的决定和命令的情况等。通过《监察　法》的颁布和施行，我国行政监察的措施更加多样　化，相关程序也更为明确和具体，标志着我国行政　监察体制开始走向成熟。　第五次变革为２００７年预防腐败局成立后行政　监察新阶段。随着腐败现象的日益严重化，既往的　反腐败机制也显得力不从心，源头反腐的理念呼之　４２　欲出，加之中国监察部、外交部签署了《联合国反腐　败公约》（以下简称《公约》），为履行《公约》，推进预　防反腐败工作走向深入，国家预防腐败局应运而　生，而预防腐败局的成立也标志着我国行政监察工　作的重大转向，实现了由重事后规制到重事前预防　的巨大转变。　２．党内纪检制度。党内纪检制度作为党的重要　的政治控制机制，尽管各时期的主要作用有所不　同，但反腐败的功能却是建国以来尤其是改革开　放以来的重要功能阎。由于我国大部分的公务人员　都是共产党员．党内纪检制度实际上也就在很大　程度上助力国家的反腐败工作。我国党内纪检制　度经历了建立、被取代、被取消、恢复重建这四个　大的阶段。　１９４９年１１月，党中央做出了《关于成立中央　及各级党的纪律检查委员会的的决定》，这标志着　中国共产党在取得执政党地位后在全国范围内确　立了党内纪检制度。但值得注意的是，此时纪委还　只是隶属于各级党委之下的一个工作部门。同级监　督的形式化困境导致了纪检监督的效力大打折扣。　为此，１９５５年３月，《中国共产党全国代表会议关　于成立党的中央和地方监察委员会的决议》决定建　立党的各级监察委员会．实行垂直领导为主，旨在　替代党的各级纪检机关，而这样的党的监察委员会　制度一直延续到１９６９年同。尽管党的监察委员会在　很大程度上推动了党内反腐，但由于党内政治斗争　形势的变化，在中共九大中党的纪律检查机构被彻　底取消，相关工作也彻底废止同。　在经历了十年动荡之后．加强党内监督．恢复　党的纪律检查机关成为全党的共识，为此，在１９７７　年召开的党的十一次全国会议．以修改党章的方式　重新设立了党的各级纪律检查委员会．１９７８年十　一届三中全会的召开进一步肯定了党内纪检制度，　并选举产生了中央纪律检查委员会。至此，党内纪　检制度再次恢复。在各级纪委恢复之后，纪委内部　的职责分工和纪委与党委的关系都得到了重新厘　定和明确。此后．虽然行政监察与党内纪检制度的　关系产生了一系列的变化，从党政分开到党政合　署．但这些都未曾从根本上影响到党内纪检制度。　３．检察反腐机制。１９４９年，《中华人民共和国中　央人民政府组织法》、《中央人民政府最高人民检察　署试行组织条例》确立了新中国的检察制度，中央　人民政府最高人民检察署被确定为全国人民最高　检察机关．并且其对政府机关、公务人员和全国国　民之严格遵守法律。负最高的检察责任。这一系列　的立法废除了审检并署结构．采用审检并立且检察　机关独立的体制。此外，在组织上规定最高人民检　察署受中央人民政府委员会之直辖：各级人民检察　署独立行使职权，不受地方机关干预，只服从最高　人民检察署指挥．实行垂直领导的体制。　１９５４年９月，在首部《中华人民共和国宪法》　《中华人民共和国人民检察院组织法》中，人民检察　署改称为人民检察院，形成了全国人民代表大会及　其常务委员会之下的国务院、最高人民法院、最高　人民检察院的“三院”体制，突出了检察机关在国家　机构中的地位；重新确立垂直领导体制（建国初检　察机构曾实行垂直领导体制，后根据１９５１年《各级　地方人民检察署组织通则》，改为双重领导），这些　举措进一步发展完善了我国的检察制度。需要注意　的是，１９５４年《宪法》和《检察院组织法》规定了检　察机关实行一般监督的职权．即最高检察机关和地　方各级检察机关分别对国务院所属各部门和地方　国家机关的决议、命令和措施是否合法、国家机关　工作人员和公民是否遵守法律行使检察权。但实践　证明由检察机关包揽一切监督职权比如对其他国　家机关的规范性文件以及国家工作人员和一切公　民行为的合法性进行审查不符合人民代表大会制　度的政治体制，这样的规定既不现实也不必要，在　１９７９年修订《人民检察院组织法》时彭真同志指出　检察院对于国家机关工作人员的监督只限于违反　刑法需要追究刑事责任的案件，至于一般违反党纪　政纪并不触犯刑法的案件概由党的纪委检查部门　和政府机关去处理，现行宪法也将对国家机关规范　性文件以及其他工作的审查监督权交由人大及其　常委会行使罔。　１９７８年以后检察系统开始恢复重建。１９７９年　７月１日，彭真同志在第五届全国人大第二次会议　上所作的《关于七个法律草案的说明》中就人民检　察院组织法的立法明确指出：列宁在十月革命后．　曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一．我　们的检察院组织法是运用列宁这一指导思想。结合　我国实际情况制定的。人民检察院的性质是法律监　督机关，而不是单纯的公诉机关。回顾当时的相关　立法，在１９４９年的中央人民组织法和１９５４年宪　法，以及相应的检察机关组织法中。都规定了检察　机关对国家机关、国家工作人员和公民是否遵守法　律行使检察权。尽管当时法律监督这一概念尚未明　确，但有关条文已经明显体现了检察机关的法律监　督性质。　如１９７９年《人民检察院组织法》中明确规定：　“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机　关”，并于１９８２年将这一规定写入宪法。现行宪法　和人民检察院组织法．根据我国实际和国家整体制　度的建构，将检察机关对国家机关和国家工作人员　法律监督的范围和重点放在了对国家工作人员职　务犯罪行为的监督，即通过对国家工作人员犯事实　的揭露，追究犯罪人的违法责任，从而形成对国家　工作人员的司法弹劾制度　。随着《刑事诉讼法》的　颁布。检察机关被赋予了对贪污罪、侵犯公民民主　权利罪、渎职罪立案侦查和提起公诉的权力，而在　１９９５年ｌ１月。最高人民检察院反贪污贿赂总局正　式成立，标志着检察机关对贪污贿赂犯罪行为的打　击活动迈向了常态化和制度化。之后，反渎职侵权　局的成立也进一步对现有的检查反腐机制进行了　优化和发展。而检察系统内的这部分由法律监督职　能衍生出的监督职权，即查处贪污贿赂、失职渎职　以及预防职务犯罪的相关职权，一般是由各地检察　机关下设的反贪污贿赂局、反渎职侵权局及职务犯　罪预防局具体行使。　（二）构建统一的国家反腐败体制的历史必然　如前所述，我国广义上的反腐败体制中至少包　含了行政监察、党内纪检监督、检察机关的法律监　督等几种形式，而其所涉及的主体则既有作为行政　机关的监察部门，还有作为党内组织的纪律检查部　门，司法机关中的检察机关。这样多形式多主体的　反腐败体制虽然可以从不同的领域和方面加强对　国家监督的效力，但是多主体共同主导的监督体制　也不可避免地会陷入“九龙治水而水不治”的困境　中。尽管在１９９３年以后，行政监察与纪律检查部门　合署办公，在一定程度上有助于避免工作重复、职　能重叠，增强反腐工作的衔接性．但是不可否认的　是，多个监察主体之间依然存在责任划分不清．工　作衔接不畅的问题，成为阻滞国家反腐败体制发　展的难题。具体如下：　１．对象的交叉重复与不周延。对象范围是各监　督主体职权内容的主要体现，从当下的监督工作来　看，行政监察机关、党内纪检机关以及检察机关所　能够监督的对象范围是存在交叉和互有重复．具体　而言，一是行政监察的对象主要为行政机关及其任　命的工作人员，而人大机关、政协机关、党的机关等　工作人员就被排除在行政监察的范围之外：二是党　的纪律检查部门的监察对象仅限于中共党员，对于　非中共党员的国家公职人员就无权进行有效监督：　三是检察机关虽然拥有较为广泛的法律监督权．但　其监察行为也主要集中在对贪腐贿赂和渎职犯罪　所具有侦查和起诉权之上，如果行使国家公权力的　主体的违法程度并不构成犯罪，或者仅仅是违反内　部规章和纪律的话，检察机关就无权对其处理。由　此观之，虽然在我国现有的监察体制下包含了多元　的监察主体，但是这些主体受自身属性和职权范围　的限制，只能对一部分的监察工作发挥作用．而无　法有效地统摄所有监察工作的进行．这种“各管一　段”和“分类而治”的方式，虽然提高了监督的专业　性和针对性，但却在一定程度上损害了反腐败体制　的完整性和严密性，导致在多重力量的交叉管理下　依然存在着不少体制的盲区，例如对于非党员非行　政系统的公职人员来说，三方监察主体对其不构成　４３　犯罪的贪污贿赂和渎职行为就难以进行有效处理。　２．衔接和协调机制不畅。当下多元的监察体制　存在的另一重要问题就是诸多监察主体之间工作　难以协调和衔接的问题。尽管我国行政监察机关与　党的纪律检查部门合署办公在很大程度上便利了　证据移送与信息共享，在很大程度上减少了职能交　叉带来的重复工作。然而．党的纪律检查部门在调　查中获取的证据如何转化为国家监察机关执法的　证据并进而如何转化为检察院立案侦查的证据．这　些问题在现行的反腐制度框架下都没有较为理想　的答案；与此同时，检察院反贪污贿赂部门在对相　关犯罪嫌疑人进行立案侦查时候获取的证据是否　可以作为行政监察部门以及党内纪检监督部门做　出相应处分的依据，这也是一个亟待解决的问题。　当然，衔接不畅还可能导致彼此间职权重叠．引起　资源浪费。按照“惯例”，涉及高级领导干部的贪腐　案件由纪检机关先行查办，转入司法程序后，再由　司法工作人员总体上重复之前工作，如果党纪部门　获取的证据无法为司法机关认可。那么由此浪费的　反腐资源将会更甚【１Ｏｌ　３．党内纪检监察制度的法定主体定位缺失。这　类问题即纪检监察在理论或是法律规定层面上的　监察范围受限、实务操作中可能受到的“无法律依　据、不符合法律规定、违背法治原则”等批评。前文　已述，虽然我国涉及领导干部贪腐及职务犯罪的案　件调查在实践中往往以领导干部的党员身份为依　据由纪检监察率先行使职权。由于纪检人员不是　《刑事诉讼法》规定的犯罪侦查主体却可以优先行　使实质上的国家司法权力．而在转入司法程序之　前，党内决策又可以先行对调查对象行使某些侵犯　公民基本权利并由法律规定只能由司法侦查行使　的侦查手段，故而会受到类似上文党政先于国家权　力、违背现代法治精神等批评。　鉴于我国现行反腐败体制所存在的主体多元、　对象交叉和不周延、协调和衔接机制不到位等问　题，我们有必要重新审视这一体制所能够发挥作用　的现实空间，并就其制度革新和发展的可能方向进　行研究和探讨。从各个国家（地区）经验来看，构建　统一和权威的反腐败体制．成为２０世纪后半叶各　个国家（地区）加强反腐力量的共同路径选择，如中　国香港特别行政区发轫于７０年代又在回归后加以　改良发展的廉政公署制度【１　１、相似时期与历史条件　下受香港制度影响并借鉴吸收前者又具备自身特　点的中国澳门特别行政区廉政公署制度、中国台湾　地区沿袭自大陆统治时期五权宪法下的检查委员　会相关体制又历经发展变革的监察院制度、韩国自　１９６３年整合审计与监察职权、合并各自独立的审　计院和监察委员会形成的监查院制度㈣；众多欧美　国家也在其国家权力机制中设置或增添了监督、监　４４　察的因素，如美国行政机关大多配备针对本机关及　公务人员的监察员制度；再如众多东欧国家如捷　克、波兰亦建立起本国独立的监察系统。一些国家　还以宪法上明确的独立权力性质定位为监察体制　的有效运行提供保障，特别是波兰在上世纪末建立　独立监察系统的过程中以至今日都与我国的相关　部门保持交　３１。尽管它们所建立起来的反腐败模　式各有不同，有的为议会主导，有的为行政主导，　甚至有的是相对独立的司法机关反腐机制『ｌ４１，但构　建一个强有力的反腐机构，成为了绝大多数国家共　同的反腐败制度选择，其往往通过权威的反腐败机　构的统筹来促进反腐败工作的整体推进．以解决反　腐败机制的运转不灵与效力低下的问题　鉴于当下　反腐败工作的现实需要，革新现有的反腐败体制和　机制成为必然的选择，而从理论和域外国家的实践　经验来看，解决反腐败机制运转不灵的有效方式之　一。即为建立统一和权威的反腐败工作机构，并由　此机构对分散的反腐败资源与力量进行整合，共同　作用在反腐败事业的一线之中．所以。在此次监察　体制试点改革中所建立的监察委员会。事实上也将　成为未来我国反腐败工作的领导机构．肩负起监督　国家权力行使和反腐败治理的双重任务．而该机构　设置的高配置也为其有效领导现有的反腐败力量　和监察力量提供了必要基础，可以预见这样统一权　威的专门机构必将为我国反腐败事业的发展和国　家监察制度的完善提供充足动力　二、“先总后分”的立法逻辑：国家监察　体制立法的路径选择　监察立法工作是监察体制改革的核心内容所　在，其不仅关涉国家监察法体系之构建。也涵括了　修宪、释宪和相关法律修改等内容。在立法逻辑上，　至少需要出台《国家监察委组织法》《国家监察法》　和《国家监察程序法》三部法律才能完成国家监察　委员会的基本建构。鉴于目前改革的实际需要，短　时间内同时出台三部法律的做法显然不现实。所　以，在立法逻辑上应当选择分步走的办法．即先行　修改宪法并出台《国家监察法》，而后再制定《国家　监察委员会组织法》和《国家监察程序法》。基于这　种逻辑，原本作为“国家监察实体法”角色的《国家　监察法》，须根据当前改革的迫切需要稍调整其功　能，充当起“国家监察基本法”的角色，初步构建新　的国家监察体制。待条件成熟，再相继出台《国家监　察组织法》《国家监察程序法》以及《监察官法》等，　并修改相关法律法规。　（一）修改宪法　根据相关改革方案，“监察委员会由本级人民　代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员　会和上一级监察委员会负责，并接受监督　”由此可　见．监察委员会在组织机构上独立于“一府两院”，　形成“一府一委两院”（“一委”即监察委员会）的国　家机构新格局。监察体制改革作为国家机构组织和　制度创新的重大政治改革，需要修改现行《宪法》以　明确国家监察委员会的地位、职权和组织原则。根　据试点改革方案，“试点地区监察委员会由本级人　民代表大会产生”，这就意味着，监察委员会将作为　独立的国家机构出现，鉴于其机构属性的变化，有　必要在宪法中增设专节，对其机构属性、宪法定位、　职权范围等作出明确规定，并在宪法总纲中增加监　察机关条款，修改宪法第六十二、六十三、六十五、　六十七、一百零一条等规定，增加对于监察机关人　员任职与罢免的相关表述。其重点内容如下：　其一，明确国家监察委员会的法律地位。不同　于西方三权分立的宪法设置．我国宪法所采用的是　“一权并行”的模式，即在全国人民代表大会这一最　高权力机关之下，设置不同国家机关来行使不同种　类的国家权力内容．在事实上形成了人大制度之下　分别设置政府、法院和检察院的国家权力架构。监　察体制改革之后，监察委员会在法律地位上，将与　现有的“一府两院”相平行，由此．我国人大制度之　下的国家治理结构也将由“一府两院”演变成为“一　委一府两院”。作为专门的监察机关，国家监察委员　会对“一府两院”以及人大行使监察职权，但同时　还需受人大的监督。　其二，明确国家监察委员会的组织结构。在中　央设置“国家监察员委会”作为最高国家监察机关，　县级以上地方分别设立监察委员会作为地方各级　监察机关，负责本行政区域内的监察工作。最高国　家监察委员会内可设若干专门监察委员会，负责不　同领域的监察工作。最高国家监察委会领导和监督　地方各级监察委员会的工作。国家监察委员会根据　职能分工，设立若干专业委员会。根据全国人大常　委会作出的试点决定，“监察委员会对本级人民代　表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责。　并接受监督”，监察委员会在上下级关系上将实行　同时对同级人大负责和对上级监察委员会负责的　双重领导体制。　其三，明确国家监察委会的隶属关系。各级监　察委员会均由同级人大产生，对同级人大负责，受　同级人大监督，并向本级人民代表大会和本级人民　代表大会常务委员会报告工作。　其四，明确最高国家监察委员会的职权。根据　宪法和法律，规定监察措施，制定监察法规，发布决　定和命令：向全国人民代表大会或者全国人民代表　大会常务委员会提出议案：规定各专业监察委员会　的任务和职责，统一领导各专业监察委员会工作；　改变或者撤销各专业监察委员会发布的不适当的　命令、指示和规章；统一领导全国地方各级国家监　察委员会的工作．规定中央和省、自治区、直辖市的　国家监察委员会的职权的具体划分；改变或者撤销　地方各级国家监察委员会不适当的决定和命令；对　公权机关履职活动、公职人员贪腐行为行使监督、　调查和处置之权。　（二）制定国家监察法　国家监察法作为国家监察制度的基本法，是有　关国家监察体制的基础性法律。其内容应当包括监　察组织的设置、职权种类、监察对象、职权边界、基　本程序等，其名称可直接使用《国家监察法》。　其一，国家监察委员会在国家监督体制中的　地位。在未来的国家监督体制中，国家监察委员会　居于核心地位。但并非唯一的监督机关，将存在不　同监督机关之间的定位与职能划分之争。因而，国　家监察法应当明确规定国家监察委员会与其他国　家监督机关之间的关系。一是国家监察委员会应　当接受国家权力机关的监督；二是国家监察委员　会应当与国家法律监督机关即检察院分工合作、　相互配合、相互制约；三是国家监察委员会应当与　审计机关分工合作、相互配合、相互制约。　其二，国家监察委员会组织体系。鉴于目前的　现实条件，在没有办法立即出台《国家监察委员会　组织法》的情况下，《国家监察法》就需要对监察委　员会的组织结构予以初步规定：一是在监察委员会　的领导体制方面．根据我国以往的双重领导体制的　实践．设立最高国家监察委员会和地方各级国家监　察委员会。最高监察委员会对全国人大及其常委会　负责并报告工作。地方各级监察委员会对人大及其　常委会负责并报告工作。最高监察委员会领导地方　各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级　监察委员会的工作。二是在监察委员会的内设机构　设置方面．最高国家监察委员会内设反贪腐监察委　员会、司法监察委员会、行政监察委员会等专业监　察委员会。县级以上政权机关设立各级国家监察委　员会。根据需要，得设置若干跨行政区域的监察委　员会和巡回监察委员会。三是在监察委员会的人员　任免方面。对于各级监察委员会主任的任免程序可　以参照人民检察院检察长任免规定，作出相应的制　度设计即各级监察委员会的主任由同级人大选举　产生．监察委员会的副主任与成员则由其主任提　名，并由同级人大常委会决定产生。　其三，国家监察委员会的主要职权。一是抽象　监察权。最高国家监察委员会有制定监察法规、出　台监察措施、发布监察决定和命令之权；最高国家　监察委员会所属各专业监察委员会有依法依规或　授权制定监察规章等职权：省、自治区、直辖市国家　监察委员会有制定地方性监察规章等职权。二是具　体监察权。各级国家监察委员会依法依规对公权机　关的履职活动以及公职人员的贪腐行为享有监督、　４５　调查、处置之权，其中，监督即为“监督检查公职人　员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守　情况”；调查即为“调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩　忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国　家资财等职务违法和职务犯罪行为”　主要涉及原　检察机关的职务犯罪侦查权以及对其他职务违法　和犯罪行为的调查权；对于处置权而言，不宜将其　理解为具有最终效力的处分权力．只有在被调查对　象构成违法而不构成犯罪的情况下，才能由监察委　员会行使相应的处分权．在其构成犯罪时，则由司　法机关行使终局处分杳又【　。国家监察委员会的处置　权作为一种非完全意义上的处分权力，其主要的行　使方式是监察委员会依据案件的调查结果，作出相　应的处置决定，不构成犯罪的交由各个机关人事部　门给予相应主体必要的内部处分，涉嫌犯罪的则交　由检察机关予以公诉，由人民法院做出判决。　其四，国家监察委员会的监察范围。国家监察　委员会之监察范围“全面覆盖”三个维度：一是全　面覆盖公权力活动，即覆盖立法、行政、司法、监察　等全部国家公权力的活动领域：二是全面覆盖权　力运行的全过程，集事前监督、事中监督和事后监　督三位一体，形成“既监察于已然，又监察于未然”　的全过程监督机制：三是全面覆盖所有行使公权　力的公职人员，既包括国家公务员法所规定的公　务员．还包括法律授权或者受委托行使公共事务　职权的人员、国企管理人员、公办教科文卫体事业　单位管理人员、群众组织自治组织中的管理人员。　（三）制定国家监察组织法、监察官法　国家监察组织法，是对监察委员会组织结构和　活动原则进行规定的专门法。《国家监察组织法》是　对宪法中监察委员会条款的延伸和具化，通过组织　法的制定，将在充分其宪法地位和机构属性的基础　上，进一步明确监察委员会的权力来源、组织架构、　内部机构设置、人员选任资格及选任方式。其立法　重点如下：　其一．确定监察委员会的组织原则和内容：一　是建立以“垂直领导”为主的“双重领导”的模式：监　察委员会在法律地位上与政府、法院和检察院相平　行，在其领导方式上则采取以“垂直领导”为主的　“双重领导”的模式。即各级监察委员会既要对同级　人大及其常委会负责，也要对上级监察委员会负　责，在业务上只接受上级监察委员会领导的“垂直　领导”模式。以避免地方政府对监察委员会履职的　不当干预，确保监察权行使的独立性『】６１。二是人员　产生方式：监察委员会主任由本级人民代表大会选　举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主　任提请本级人民代表大会常务委员会任免：国家监　察委员会由主任、副主任、委员组成：三是领导体　制：监察委员会实行主任负责制，主任全面领导监　４６　察委员会的工作，代表监察委员会对各级人大及其　常委会负责，并向各级人大提名副主任及其内设机　构负责人的人选，而副主任及其监委会成员在主任　的领导下负责具体事务并协助主任工作。　其二，确定监察委员会的内部机构设置：在反　贪反渎和职务犯罪预防部门整体转隶之后．必须通　过制定组织法的方式对其内设机构的建设予以固　定，以实现转隶机构和原纪检监察内部机构的良好　融合。内设机构的设置应当以机构职权的内部划分　为核心，在明确列举各部门的职权范围和权力清单　的情况下，可下设廉政监督部、调查部、预防部、案　件管理与审查部四个业务机构。四个业务部门可根　据需要，设立若干业务局，以确保机构组织的有序　和高效。　其三，确定监察委员会的人员选任机制。监察　委员会成立之后既可以进行职务犯罪侦查。又可以　进行一般的纪律检察和廉政监督，其权力种类和内　容的复杂性就决定了其工作人员选任要求的多样　性，对于不同机构行使不同种类监察权的工作人　员，应当作出具有针对性的专业化选任要求，以提　高监察机关工作的效率。为此，有必要建立有别于　普通公务员的专门职务序列，对监察官的职责、权　利与义务、人员选任、奖励、惩戒、考评、职业保障、　工资福利待遇等管理与保障措施进行规定，在《公　务员法》的一般规定之下，形成与《法官法》和《检察　官法》相对应和匹配的监察人员管理体制。　（四）制定国家监察程序法　国家监察程序法，是为国家监察权的运行设定　基本程序规则的专门法。“现代法治在很大程度上　表现为程序法治。有无正当法律程序是法治与人治　的根本区别。”　在法治观念日益深入人心的当代　中国背景下。监察权力的行使尤其应当重视正当程　序的构建，使监察机关的监察行为都能够受到法律　程序的约束『１８１。所以，监察程序法应在程序正义的　基本要求之下，通过对监察程序的规定，确保监察　权的公平公正行使，确保监察对象的合法权益不受　侵犯。具体而言，监察程序法应当包括监察委员会　行使监察权的基本原则、监察委职权的具体内容和　行使方式以及规范监察权行使的基本制度等内容。　其一，确立监察权行使的基本原则。为规范监　察权的行使，明确监察权行使的基本准据和方向，　监察程序立法首先应当确立监察权行使的基本原　则，以确立国家监察制度的特定追求。基于目前的　改革方案，具体应当建立以下基本原则：一是监察　公开原则：公开原则已经成为贯穿于公权力行使所　有阶段的基本法则．在监察程序立法中，有必要在　总则中确立监察公开的基本原则．从宏观上指导监　察权行使过程的充分公开。二是监察公正原则：正　当程序原则是公权力行使的基本原则，国家监察权　的行使也须遵循正当程序的要求，建立起监察公正　的基本要求。按照正当程序原则的基本要求，即任　何人都不能做自己案件的法官【１９１和任何人在遭受　不利的公权力影响时，有获得告知、说明理由和提　出申辩的权利［２０１．形成监察公正原则的具体内容。　三是人权保障原则：作为宪法的基本原则，人权保　障原则也应当成为监察权行使的基本原则，在监察　活动中应当充分保障被监察人的基本人权，禁止刑　讯逼供，不得强迫被监察人自证其罪。　其二，确立监察权行使的基本制度。在监察权　行使的基本原则之下，监察程序立法还需要通过建　立监察权行使的基本制度，以确保监察权合法规范　运行．保障被监察对象的合法权益不受侵犯。为此，　有必要在监察程序立法中建立以下基本制度：一是　回避制度。回避制度是指监察人员在行使监察权　时，若为被审查人或检举人的近亲属、主要证人、利　害关系人或者存在其他可能影响公正审查审理情　形的．均应当主动回避．不得参与相关审查审理工　作。二是听取申辩制度。陈述和申辩的权利是任何　人在其权益要受到克减之时，必须享有的被告知、　可陈述、申辩和得到辩护的权利，这一权利对于被　监察对象的基本权利保护来说至关重要，是监察工　作是否合法正当的重要体现。为此，在国家监察程　序立法中有必要在重要决定作出之前设置法定的　听取被监察对象陈述和申辩的环节，以保证监察工　作的公正进行。三是全程同步录音录像制度：为防　止刑讯逼供，保障被监察对象人权不受侵犯，有必　要在国家监察程序立法中确立全程同步录音录像　制度。要求在行使监察权的过程中，每次讯问被监　察人时，应当按照审、录分离原则，对讯问全过程实　施不间断的录音、录像。四是建立律师参与监察工　作制度。根据正当程序原则的要求，任何人在遭受不　利的公权力影响时，都应当享有进行陈述和辩护的　权利。因此，在被监察对象在接受调查期间，应当为　被监察对象提供法律服务，由律师参与监察工作【２】ｌ。　三、国家治理结构优化的实践取向：国　家监察委改革后的权力秩序　在法治中国建设的宏观背景之下。有必要对从　宪法及相关法律规范中的权力维度出发，对当前的　重大改革进行审视。并对改革的未来影响予以评　估，以促进国家政治决策与制度发展的法治化．从　形式与实质两个方面保证权力的良性运行与人民　权利的切实保障。实现社会公平正义与国家发展愿　景。基于此，我们认为国家监察体制改革之后。我国　当下的国家权力秩序将产生重大变革．这一变化将　体现为以下方面：一是从“党政分工”到“党政合体”　的反腐败体制架构：二是从“三元流水作业”到“四　元立体制约”的刑事司法格局、从“四权架构”到“五　权分隶”的国家治理结构。对于以上权力秩序的变　化，必须引起我们的高度关注。　（一）从“党政分工”到“党政合体”的反腐败体制　根据试点方案的要求，由省（市）人民代表大会　产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的　专责机关：同时，党的纪律检查委员会和监察委员　会合署办公。由此可以确定以下三点意涵：其一，监　察委员会由同级人民代表大会产生、对产生它的人　民代表大会负责并报告工作、受产生它的人民代表　大会监督，因而，监察委员会与由同级人民代表大　会产生的“一府两院”处于同等法律地位；其二，监　察委员会是行使国家监察职能的专责机关，这表明　将监察权从行政权中剥离出来，交由监察委员会专　门行使。是对国家权力的重新配置，监察权直接向　产生它的人民代表大会负责：其三，党的纪律检查　委员会和监察委员会合署办公，这表明党的纪律检　查和国家监察无缝粘合．是建立“全面覆盖”监察制　度的内在要求。基于此，在监察体制改革之后，作为　行使国家监察职能并由人大产生的监察委员会，其　性质应属于国家机关且其行使的权力也为国家公　权力重要组成部分的监察权。但是值得注意的是，　由于监察委员会在成立之后还要与党的纪律检查　委员会合署办公，这样的制度安排虽然还是对以往　纪检和监察机关合署办公惯例的沿袭．但鉴于监察　委员会的权威地位以及其所承担监察职能的重要　性．监察委员会和党的纪律监察委员会的合署可能　在更深层面上对日后的反腐败体制产生影响。　两者合署办公的工作机制确立之后。保证了监　察委员会与党的纪律检查委员会可以在同一工作　平台上形成更加紧密的衔接和协调机制，其可能影　响如下：其一，加快案件流转，提高反腐工作的效　率。在监察体制改革之后。国家公职人员中的相当　部分既要接受监察部门的监督，又要接受党的纪律　检查部门的监督．两者职能上的交叉重合将不可避　免地造成办案资源的极大浪费，而两者的合署办公　则将实现相关信息的充分共享以及相关程序快速　流转，从而实现了国家监察和党纪监督的良好无缝　衔接，提高了反腐败工作的效率。其二，推动党纪与　国法的紧密衔接，从而实现依规治党和依法治国有　机统一。“合署办公”意味着职能上有分工但又密切　配合。以此形成国家监察的强大合力．实现监察的　全面覆盖。继续实行中国共产党纪律检查机关与　国家监察机关合署办公，既要充分发挥纪委的党内　监督作用。又要保证国家监察机关依法独立行使职　权阎。从中央层面而言，中纪委的主要职能。是对党　组织和党内党员领导干部进行监督。执纪问责：国　家监察委员会的职能，是对所有公权力主体进行监　督，意味着所有国家财政供养的组织、群体都有必　要纳入国家监察范围，包括法院、检察院、公立医　院、公立学校，都纳入监察范围　。　４７　党政分开是我国政治体制改革的重要成果之　一。改革开放以来，以邓小平同志为核心的党的第　二代领导集体强调党政分开的重要性．极力反对以　党代政，干涉政府的正常工作和活动。邓小平同志　指出，“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如　何善于领导的问题，这是关键，要放在第一位”［２４１，　“党要管党内纪律问题．而对于法律范围内的问题　应当交由国家和政府管”　。党政分开是为了解决　党政不分、以党代政问题．理顺党与国家政权的关　系而进行的一项党和国家领导体制的重大改革。党　的十三大报告即指出，“党政分开即党政职能分　开”，而党政分开的基本目的就是为了避免党政不　分、以党代政的弊端，使党能够处在超脱的、驾驭矛　盾和总揽全局的地位，不使自己成为行政工作的执　行者，成为矛盾的一个方面，从而摆脱各种繁杂事　务的干扰，发挥“总揽全局、协调各方”的领导作用，　并能够真正履行监督的职能。　但值得注意的是。监察体制改革中监察委员会　与党的纪律检查委员会的合署办公．不仅仅是对以　往纪检和监察机关合署办公惯例的沿袭，还有可能　为中国党政关系的发展开启新思路。从权力类型来　看．两次合署所涉及的国家权力类型是非常不同　的，改革前只涉及到党内的纪律检查权和作为行政　权一部分的监察权。而改革后由于监察权性质的变　化．党内的纪律检查权事实上将和独立于行政权、　立法权和司法权的监察权协同行使和运用。基于监　察委员会的重要地位以及其所承担监察职能的重　要性．此次合署就将超越机构编制组织形式的变　化，而在更深层面对以往传统的党政分开理论和实　践进行革新。　这种新的党政关系制度可能是：在坚持机构性　质和职能“党政分开”的根本前提之下，形成党的机　构与国家机关在工作和组织形式上的“党政合体”　的关系．即党与国家机关明确的职能分工之外，更　加注重在具体工作中的联系、配合与协作，并通过　组织形式上的“党政合体”为党政提供更加密切的　相互支持、相互补充的互动关系。通过组织形式上　的改变．监察体制改革中形成的“党政合体”模式，　将在原有的党政分工协作关系之下．促进国家资源　的集约化适用，正如王岐山同志所言，“党政分工才　是我们中国应有的党政关系模式，即党权与政权既　不能走极端的合一模式。也不能走极端的分开模　式。而是应当既有区别又有联系的分工协作，共同　致力于国家善治”。　（二）从“三元流水作业”到“四元立体制约”的　刑事司法格局　根据我国刑事诉讼法的相关规定，公安机关、　检察机关和审判机关构成了我国刑事司法的三元　４８　格局。在普通刑事案件中，公安或者国安机关为侦　查机关，检察机关为公诉机关，法院则为审判机关，　它们依据宪法的规定在办理刑事案件中分工合作　并相互制约，共同勾勒出我国“三足鼎立”的刑事司　法格局。在此格局之下。公安机关、检察机关和审判　机关又因为在刑事司法过程中所具有的“前后相　接”的工作联系，事实上形成了“侦查一起诉一审　判”的“三元流水作业”模式。但由于检察机关在承　担国家公诉职能之外。还要承担对职务犯罪案件的　侦查职权，所以事实上在检察机关自侦案件中，这　一“三元流水作业”的刑事司法结构就变成了事实　上由检察机关和审判机关组成的二元结构。而检察　机关在自侦案件中侦查与起诉一体化的模式，也引　发了社会对其职务犯罪侦查权的滥用的担忧。检察　机关以法律监督权拥有者的角色将职务犯罪侦查　权收归囊中的做法在学界历来存在着不同的声音，　有学者甚至认为检察机关行使法律监督权并不能　推导出其为当然的职务犯罪侦查机关闭。尽管这种　呼声在学界较为孱弱，但却具有很强的先进性与预　见性，因为检察机关的侦查与起诉一体化的模式极　其容易导致权力滥用、内部监督乏力．当下诸多检　察机关滥用职权对职务犯罪群体进行刑讯逼供即　是例证闭。　在监察体制改革中，检察机关反贪、反渎和职　务犯罪预防部门将整体转隶至监察委员会。由此检　察机关所行使的职务犯罪侦查和预防权也将交由　监察委员会所行使。由此，剥离了职务犯罪侦查与　预防权的检察机关将复归宪法规定．成为较为纯粹　的国家法律监督机关．而吸收了职务犯罪侦查权的　监察委员会将代替检察机关．成为我国刑事司法格　局中主体之一，在职务犯罪案件中行使侦查权。这　就也就意味着．监察委员会、公安或者国安机关、检　察机关、审判机关将共同构成我国刑事司法“四元　并立”的格局，同时，还将对我国现有的刑事司法运　行过程产生影响，即在普通犯罪中公、检、法相互制　约与合作，而在职务犯罪中则是监、检、法相互制约　与合作。相应的，我国宪法所规定的公检法三机关　所构成的刑事司法格局也将随着国家监察委员会　的设立及其对职务犯罪案件侦查权的行使而予以　终结。在新的刑事司法格局中，由于职务犯罪案件　侦查权和起诉权的分离，检察机关原来所面Ｉ临的自　侦权无从监督的问题得到了彻底解决，从法治主义　的角度看．事实上是理顺了我国刑事司法的权力配　置和组织结构．强化了对刑事司法权的横向和纵向　的监督与制约。即在横向上监察机关、检察机关、审　判机关在案件的流转中进行线性监督．在纵向上由　监察机关由可以运用监察权对其他机关和工作人　员的活动进行监督．由此确立了“四元立体制约”的　刑事司法关系格局。　（三）从“四权分隶”到“五权分隶”的国家权力　结构　国家权力结构问题主要涉及的是同一层级的　立法权、行政权和司法权等国家权力的配置及其相　互间宪法关系　。申言之，权力结构并非仅限于立　法权、行政权以及司法权三权分立这一种权力配置　模式，凡属于宪法文本明确的各个具有独立属性的　国家权力之间的关系都可以称为权力结构。监察体　制改革之前．我国宪法所明定的权力配置模式可谓　是立法权“一权独大”的立法权、行政权、检察权、审　判权四权分隶的模式。这种四权分隶的模式尽管受　到一些学者批判，比如检察权究竟属于行政权还是　司法权等等，这些发难在一定程度上有将检察权笼　统归入司法权的倾向，从而实现三权分隶的架构。　不过，检察机关行使的检察权相对广泛。既有涉及　司法权的批准逮捕权．还有法律明确规定的公诉　权．更有具有行政权属性的侦查权，当然还有所谓　的法律监督权，等等，多元的权力使得检察权与司　法权和行政权并非同类，也为四权分隶的政治治理　结构奠定基础　随着监察体制改革的推进，监察委员会由同级　人大产生，并对其负责，其享有与一府两院同等的　法律和政治地位。亦如前述，监察权乃一种有别于　立法权、行政权、检察权、审判权的一种新型国家权　力，而这五种权力相互关系共同构成我国的国家权　力结构。在这种权力结构中，监察权与行政权、检察　权、审判权乃平行权力，彼此相互分工合作又相互　制约，申言之，监察机关有权对于行政机关、检察机　关、审判机关进行监察．而行政机关则可以依法控　制监察机关的人员编制与财政拨付。与此同时，检　察机关则可以对监察机关行使国家监察权进行法　律监督，在刑事诉讼中则可以决定是否批准逮捕　等，而法院则可以通过行使最终审判权的方式对监　察机关的行为予以认可或反对。至于监察权与立法　权的关系则较为复杂，一方面监察机关有权监督立　法机关的工作人员．却无权监督非工作人员的人大　代表，在一定程度上展现出制约的色彩：但更主要　的还是从属性的关系，即立法权衍生出监察权，监　察权需要依法行使并且对立法机关负责。故而，“五　权分隶”实际上与孙中山先生主张的五权宪法的理　念颇为类似［２ｓＪ．“五权分隶”的权力结构实质上就是　国家职能在国家机构之间的划分，只是这五种职能　中立法权职能居于更为核心的地位罢了。　【参考文献】　【１】包玉秋．反腐倡廉立法研究［Ｍ】．北京：中国社会科学出版　社．２０１３：１８－２１．　［２】杜兴洋．行政监察学【Ｍ】．武汉：武汉大学出版社，２００８：　１，６７－６８．　［３】项继权，李敏，罗峰冲外廉政制度比较【Ｍ】．北京：商务印　书馆．２０１５：１８３．　［４】姬亚平．我国行政监察体制改革研究［Ｊ】．党政论坛，２０１０　（９）．　【５】徐理响．试论中国共产党纪检制度的改革和完善【Ｊ】．政　治学研究，２０１４（１）．　【６】陈挥．中国共产党反腐倡廉史［Ｍ】．上海：上海人民出版　社．２０１４：２２３—２２９．　【７］李雪勤．中国共产党纪律检查工作６０年［Ｍ】．北京：中国　方正出版社．２００９：６１．　【８】韩大元．论我国检察机关的宪法地位［Ｊ】．中国人民大学　报。２００２（５）．　［９】石少侠．列宁的法律监督思想与中国检察制度［Ｊ】．法制　与社会发展．２００３（６）．　［１０】何家弘．反贪局不宜并入监察委［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｂｂｓ．　ｉｆｅｎｇ．ｃｏｒｎ／ａｒｔｉｃｌｅ／４６５２３１３７．ｈｔｍ１．２０１６—１１—１８．　ｆ１１】石东坡，石东伟．香港廉政公署的组织法分析——兼论　对内地廉政机构组织法制发展的启示［Ｊ】．法治研究，　２００９（５）．　【１２】田雅琴．韩国：监审合一的行政监查［Ｊ】．中国监察，２００５　（６）．　ｆ１３］明金维，马世骏．贺国强与波兰最高监察院院长会谈　【Ｎ］．人民日报，２０１１—０７～０８．　【１４】李秋芳，孙壮志主编．反腐败体制机制国际比较研究　【Ｍ］．北京：中国社会科学出版社，２０１５：８－９．　［１５】昊健雄，李春阳．健全国家监察组织架构研究［Ｊ】．湘潭大　学学报（哲学社会科学版），２０１７（１）．　［１６】李红勃．迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化　转型【Ｊ】．法学评论，２０１７（３）．　【１７】吴传毅．论正当法律程序的作用及其原则【Ｊ】．行政论坛，　２００８（３）．　［１８］姜明安．正当法律程序：扼制腐败的屏障【Ｊ】．中国法学，　２００８（３）．　［１９】Ｈ．ｗ．Ｒ．Ｗａｄｅ．Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　Ｌａｗ［Ｍ】．Ｎｅｗ　Ｙｏｒｋ：Ｏｘｆｏｒｄ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｐｒｅｓｓ，１９８８：４６６．　【２０］丹宁．法律的训诫［Ｍ】．杨百揆，等，译．北京：法律出版社，　１９９９：１０２－１Ｏ４．　【２１】陈光中．监察体制改革需启动系统修法工程【ＥＢ／ＯＬ］．　ｈｔｔｐ：／／ｃｈｉｎａ．ｃａｉｘｉｎ．ｃｏｍ／２０１７—０１—１７／１０１０４４６３８．ｈｔｍ１．　２０１７－０１－１７．　［２２Ｊ马怀德．全面从严治党亟待改革国家监察体制［Ｎ】．光明　日报．２０１６—１１—１２．　【２３】席志刚．国家监察委：点燃政治改革的引擎【Ｊ】．中国新闻　周币】，２０１６（４３）．　【２４１邓小平文选：第３卷［Ｍ】．北京：人民出版社，１９９３：１７７，　１６３．　【２５】高一飞．从部门本位回归到基本理性——对检察机关职　权配置的思考［Ｊ］．山西大学学报（哲学社会科学版），　２００８（６）．　【２６］李建明．检察机关侦查权的自我约束与外部制约【Ｊ】．法　学研究，２００９（２）．　【２７】沈寿文．论人民代表大会制度国家权力配置功能［Ｊ】．法　学论坛，２０１５（３）．　【２８】王英津．“五权分立”思想与“三权分立”思想之比较分析　［Ｊ】．政治学研究，２００９（６）．　【责任编辑：周青］　４９