美国蔬菜质量安全管理体系及对中国的政策启示

农　经　济　美国蔬菜质量安全管理体系及　对中国的政策启示　曼帆　刊　周洁红　一、引言　中国包括蔬菜在内的农产品安全管理体制正　在探索之中。高效监管制度的形成，一是需要科学　地总结中国自身在蔬菜安全管理上的实践，这是中　国改革农产品质量监管体系的基础；二是需要借鉴　国外经验。美国是世界上公认的食品安全水平最高　的国家之一，典型的商业化蔬菜生产大国，现有蔬　菜生产面积１３０万ｈｒａ２。据ＦＡＯ统计，２００２年美国　蔬菜人均产量为１２７．７ｋｇ，２０００年美国蔬菜单产为　２７．１ｔ／ｈｍ２。美国蔬菜流通体系高度发达，现已较好　地解决了本国蔬菜周年均衡供应的问题，２００１年　美国蔬菜人均消费量为１２４．５ｋｇ。美国是世界上最　大的蔬菜出口国之一，蔬菜出口遍及欧、美、亚、非　等各地。主要国家和地区是日本、韩国、荷兰、加拿　大、德国、意大利、墨西哥、英国等。近年来，随着美　国国内经济持续增长、国内消费需求旺盛，美国新　鲜蔬菜、罐装蔬菜和冷冻蔬菜进口量显著增长，目　前美国的进口来源地主要是北美自由贸易区　（Ｎ　）成员国，近年来中国出口到美国的蔬菜有　所增长，如２００２年美国大蒜消费量为４．６万ｔ，其　中４１．５％为中国产品（张其中，２００３）。美国已率先　在发达国家中实现了以生产高度专业化、生产机械　化、科学化、社会服务化、产销一体化和采后处理规　范化、物流运输冷链化为特点的蔬菜产业的现代　化。美国也是中国蔬菜出口到日本、韩国等的主要　竞争对手。目前，美国已建立了以较完备的法律法　规体系、先进的科学手段、强大的企业支持和政府　协作为基础的强有力的、灵活的蔬菜安全保障体　系。对美国蔬菜质量管理规程、市场运作背景等的　了解将有助于提高中国蔬菜的质量管理水平和国　・１５２・一——………一－－－　钟勇杰　际竞争力，加大对美出口力度，同时也有助于减轻　人世后美国蔬菜对中国国内市场的冲击（陈永福，　２００１）。　二、美国的蔬菜质量安全体系　（一）蔬菜质量安全法律法规体系　美国有关食品安全的法律法规非常繁多，与蔬　菜质量安全管理有关的法律主要包括《联邦食品、　药物和化妆品法》、《食品质量保护法》、《公共卫生　服务法》、《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》、《营养　标签与教育法》、《公平包装和标签法》、《食品卫生　运输法》、《产品责任法》及与进口蔬菜安全检疫有　关的《植物检疫法》和《联邦植物虫害法》等法律。这　些法律既有综合性法规，也有非常具体的法律，它　几乎覆盖了蔬菜从“实验室到餐桌”的全过程，为蔬　菜安全制定了非常具体的标准以及监管程序。除了　以上食品安全管理法令，还有一些法律法规，如《行　政管理程序法》、《联邦咨询委员会法》、《自由信息　法案》，虽然它们没有蔬菜等农产品质量安全方面　的内容，却对蔬菜质量安全方面的法律法规的实行　起着支撑性的作用，因为与蔬菜质量安全有关的管　理机构必须遵守这些法令。如《行政管理程序法》对　联邦机构制定、修改或废除某项规章的程序、批准　利益集团申请颁布、修改或废除某项规章的程序等　的过程提出了特定的要求。此外，还有一些规程。如　上市蔬菜销售规程，它一般综合政府、生产者、加工　厂商和消费者的意见而制定，并经２／３以上的蔬　菜生产者通过，最后由农业部长审定公布，颁布后　即具有法律效力，生产者必须依法执行。　在美国，以上法律法规及条例本身的制定和修　订都有严格的程序，且制定过程是透明的，不仅允　维普资讯 http://www.cqvip.com

而分级标准却将蔬菜从一般到优　许而且鼓励蔬菜行业、消费者和其他人员参与规章　准只是最低标准，的制定、修订和颁布过程。在制定新法规和修订现　良进行分类。级别标准不必在蔬菜标签上声明，若　有法规时，管理机构经常通过发布“拟议规章预　声明了级别产品就必须符合所声明级别的规范。③　告”，向公众提供初步讨论和发表意见的机会，所有　蔬菜容器填充标准。由ＦＤＡ发布，容器填充标准规　还要在标签上标明，以避免欺诈　重要的公众意见必须在最后的规章中得到表达，当　定容器应填多满，遇到特别难解的问题时，就需要向管理机构以外的　消费者。在描述任何容器填充标准时，一定要对新　专家进行咨询。另外，美国对这些安全法规、条例和　鲜蔬菜在储藏和运输过程中的自然收缩进行充分　政策制定的重要方法一直是以危险性分析为基础，　注重与拥有良好科学资格的公众健康专家通力合　作，定期邀请来自于政府外的科学家，对管理者使　用的科学技术方法、执法过程、使用的分析手段等　提出一些建议。例如，由于消费特定果蔬引发的食　源性疾病暴发数量的增加，１９９７年克林顿总统签　署了确保进口和本国果蔬安全的协议，将新鲜果蔬　及鲜切果蔬微生物风险分析和评价作为研究重点，　由美国食品药品管理局（ＦＤＡ）委托美国食品技术　研究院完成此任务，作为制定相关法规和标准的基　础和依据。在风险分析的基础上，１９９８年发布《减　少新鲜果蔬微生物公害指南》，该指南涉及微生物　肌　食品安全危险和优良农业准则，普遍适用于以原始　形式卖给消费者的绝大多数水果和蔬菜的种植、收　获、包装、处理和配送。　（二）蔬菜质量标准体系　美国开展果蔬标准化活动约有近百年的历史，　２０世纪６０年代初美国就发布了较多果蔬质量标　　～准，美国的蔬菜标准与法规密切结合，大多数标准　与法规结合的方式收集在联邦法典第七卷中，与农　业市场服务局的标准、检验和销售法规结合在一　起，不单独发布。美国蔬菜标准体系包括常规蔬菜　标准体系和有机蔬菜标准体系。目前，美国制定了　大量的蔬菜产品和服务标准，几乎覆盖了从蔬菜生　产到流通和贸易的各个环节。美国蔬菜质量安全管　理的主要标准有：①蔬菜识别标准。它是美国ＦＤＡ　发布的基础食品标准，主要保护消费者不受伪劣产　品或误导标签的欺骗。不是所有蔬菜都有识别标　准，其中一些识别标准由质量标准和容器填充标准　进行补充。②蔬菜质量标准。由ＦＤＡ发布，是产品　的最低标准，它能够保护消费者在不知情的情况下　不购买缺陷程度大的产品。质量标准不同于美国农　业部（ＵＳＤＡ）发布的生鲜蔬菜的分级标准。质量标　考虑，并且要考虑到必要的包装和保护材料。④蔬　菜质量分级标准。它是一项推荐性标准，由美国农　业部制定，这些分级标准是ＵＳＤＡ进行蔬菜分级检　验和认证的依据。当美国农业部的蔬菜质量等级标　准正式生效，就编入联邦法典第七卷中，供蔬菜从　业人员、农业部农产品分组员、州联邦检验服务人　员及一般民众使用。它的作用是为买卖双方提供便　利、建立质量控制计划、对整批货物进行估价，从而　促进市场秩序的规范。截至２００３年，美国农业部农　作物市场管理局共发布了鲜销蔬菜质量等级标准　７０项和１　１９项水果、蔬菜的检验指南。美国制定分　级标准的一个特点是因地制宜，根据各地差异和栽　培条件，定出不同蔬菜质量标准。番茄和黄瓜等蔬　菜分别有温室条件产品和常规条件产品的标准，洋　葱、马铃薯和胡萝ｉ－等蔬菜依其品种不同分别有　２～４个不同的标准。标准的修订与标准的制定类　似，只是难度相对较小。标准修订时，专家主要调查　栽培品种、栽培条件、包装容器、包装方法及其他因　素变化情况，从而对原标准进行修订，使标准符合　最新要求。分级标准的内容不仅包括对生产过程管　理方面的要求，还延伸到对收获、加工和包装、标签　等方面的要求。现在蔬菜质量等级标准的目标不仅　限于贸易的要求，而且对蔬菜的食用安全性也有更　高的要求，对新鲜蔬菜在生产和储藏、运输过程中　的农药、化肥、食品添加剂、防腐剂等的使用进行了　严格的限制。为了方便标准的执行和避免贸易争　端，每种蔬菜的标准在反映标准的各个方面都有很　细的量化指标。如各级蔬菜产品的生产地点、蔬菜　品种、采摘时间、成熟程度、颜色、长短、直径、重量　范围、可食部分的比例、不合格因素的比例等。所　以，新鲜蔬菜质量等级标准是控制从蔬菜的田间生　产到加工成最终消费产品的一个完整的、基础的指　导法则，也可以说是无污染农业的根本法则（李红　・１５３・　业　绎舭　进　导　刊　维普资讯 http://www.cqvip.com

农业经济导刊Ｌ…ＯＦＡＧ　２００６．７　’　陵等，２００３）。⑤联邦规范和商品条款描述。１９７９年　没有ＥＰＡ标准的杀虫剂残留或残留量超过规定标　前，采购食品的联邦政府机构如农业部、防疫部等　准的，一律不准上市。ＦＤＡ主要负责美国国内和进　都制定自己的食品规范，这导致了食品规范的大量　口的蔬菜产品安全和蔬菜生产环境中化学残留的　有　重复、不一致及庞杂，并阻碍了食品生产者对政府合　检测，其职能是保护消费者食用蔬菜的安全性、同的遵守。为使政府采购更加有序，１９７９年１０月１　益性和标签的准确性。　日开始实施政府范围的食品保障计划，由ＵＳＤＡ的　美国政府非常重视蔬菜的安全性，在蔬菜安全　食品质量保障处管理，ＵＳＤＡ发布的新鲜蔬菜、冷　管理措施上，政府一方面要求生产者严格按照国家　冻蔬菜、切割蔬菜的联邦规范较多。商品条款描述　是联邦机构使用的可替代联邦规范的一类简化的　商品描述性文件，是一类包括基本的商品质量因子　的系列化的联邦法规。其他，还有美国国家环境保　护局（ＥＰＡ）发布的农药残留限量标准及相关蔬菜　生产资料的标准等。　在蔬菜质量标准上，美国还积极参与果蔬及其　加工产品国际标准的制定，使其本国标准及法规对　果蔬国际贸易产生影响。美国还积极参与区域性标　准化活动，是经济合作与发展组织果蔬标准化的推　广成员，美国的果蔬行动计划与北美贸易组织活动　事务密切结合，尤其在促进果蔬食用安全领域的标　准化方面密切合作，以减少不必要的贸易壁垒。　（三）蔬菜质量安全管理及支持体系　长期以来，美国政府负责管理食品安全的权力　一直分散于执行着３５个法典的１２个政府机构。在　联邦一级主要有３个，分别是美国农业部的食品安　全检验局、人类与健康服务部的食品药品管理局和　美国国家环境保护局。与蔬菜的生产、流通和消费　有关的活动基本上都由农业部负责。农业部农作物　市场管理局的新鲜产品部负责制定新鲜蔬菜的官　方等级标准并开展公正的分级、检验和认证服务，　制定蔬菜进出口法规并实行检疫及病害的监控，证　明蔬菜在国内和国际市场的质量状况，同时负责收　一集市场上蔬菜的杀虫剂标准数据。农业部的国家农　业统计局负责及时、准确、客观地收集、发布州和全　国蔬菜生产中杀虫剂使用的数据。农业部的动植物　卫生检验局负责蔬菜病虫害控制，包括病虫监测和　检疫。与蔬菜质量安全管理有关的重要部门还有　ＥＰＡ和ＦＤＡ。ＥＰＡ负责监管农药，包括农药的登记　审批、农药在蔬菜及环境中的残留检测、饮用水、新　的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全、制定农药、环　境化学物的残留限量和有关法规，如果蔬菜中含有　・１Ｓ４・　或各州的有关标准和法规生产安全的蔬菜，另一方　面十分注重有害生物风险分析①，注重检测蔬菜采　后处理加工过程中有害病源微生物及其他有害物　的污染，并十分重视先进技术在检验检测中的应　用。为了与现代化的检测体系和“从农田到餐桌”的　目标一致，为了高效地利用政府资源，保护公众免　遭由于食用蔬菜而引发的食物中毒等问题，政府要　求蔬菜种植主及企业制定适用于蔬菜生产、加工、　包装或储存的良好制造规范（ＧＭＰ），推行自愿遵守　的优良农业准则与优良生产准则，以尽可能减少和　预防蔬菜安全问题的发生；为了确保消费者能够及　时获得与蔬菜质量安全相关的众多信息，减少食用　蔬菜风险发生的概率，美国政府除十分重视蔬菜产　品标识，帮助消费者鉴别蔬菜的质量和安全性，除　加强蔬菜可追溯制度实行的效率外，在蔬菜安全管　理中，政府还非常重视风险信息的发布和交流，通　过公众集会、《联邦公报》上的公告、全国及全球电　子通讯系统、向消费者及其他利益相关者投寄以及　互联网等渠道，发布大量与消费者、食品生产经营　者以及食品质量安全研究机构有关的食品质量安　全信息；为了使蔬菜生产链所有的工人及蔬菜消费　者担负起确保食品高度安全的责任，美国政府非常　重视生产者和消费者的食品安全教育。对于消费者　而言，食品质量安全教育告诉人们关于如何降低感　染食源性疾病的风险的科学知识，使得人们免于不　安全食品的危害。美国政府资助了很多教育计划来　培养消费者科学健康的饮食习惯和传播有益的食　品质量安全的相关知识。例如，ＥＰＡ颁布的“有害物　控制和农药安全指南”。对于生产企业来说，教育计　划多为蔬菜等农产品生产者提供关于诸如有效的　利用现代技术，或是如何利用现代技术来减少环境　污染等信息。美国的食品质量安全教育和培训计　划的制定与实施职能分属于各个相关机构，美国卫　维普资讯 http://www.cqvip.com

生部的食品药品管理局负责对行业和消费食品质　健康甚至生命，而对其监管的“外部性”很强，是一　因此，政府不但承担重大的责任，而且　量安全处理规程的培训，美国疾病预防和控制中心　种公益事业，负责培训地方和州的食品质量安全人员，美国农业　负有责无旁贷的义务。美国蔬菜安全管理的实践证　部联合研究教育服务局负责与美国各大学、学院合　明，政府不仅参与有关的立法和制定蔬菜质量标　作以对农场主和消费者就有关食品质量安全实施　准，而且政府的有关职能部门直接监管蔬菜质量安　研究和教育计划，国家农业图书馆食源性疾病教育　全。政府通过宣传和教育民众、给安全蔬菜生产者　信息中心主要负责维护有关预防食源性疾病资料　以资金支持、加强安全蔬菜技术研究等方式有力地　的数据库以帮助教育者、从事食品行业的培训人　员、消费者等得到有关食源性疾病的资料（熊先军　等，２００４）。　为了保证以上管理工作的有效展开，美国政府　投入了大量资金作保障。例如，在美国，各级政府拨　款履行各自在农药残留监测方面的职责，而不向被　监测者收取检测费用。而参与蔬菜质量安全体系的　一些中介机构，则采取政府资助与自筹资金相结合　的方式解决所需经费。再如，农产品质量安全管理　是一项科学性极强的工作，因此，政府投入大量资　金开展先进的蔬菜生产技术，肌　蔬菜生产与流通的安　全方法，对污染、化学危险和泄露等的新的评估方　法，蔬菜对健康的作用，蔬菜分析协调机制等方面　的研究，在蔬菜质量安全的技术措施上已积累一套　比较成熟的经验⑦。据统计，１９９７年，美国ＦＤＡ在食　品安全监督、风险评估、研究、检测以及教育上大约　耗费了２亿美元，每年食品安全大约消耗ＦＤＡ预　算的２３．５％（陈锡文等，２００４）。　　一三、经验启示　不同于中国小规模、分散经营的蔬菜生产、流　通模式，美国蔬菜产业已实现规模化、专业化和产　销一体化的生产和流通体系，且美国蔬菜生产者已　实现知识化，这一切使政府推行蔬菜全过程质量控　制及相应的系统管理提供了良好的条件，也是高效　蔬菜质量安全管理的前提。但不可否认，与美国政　府高度重视食品安全和完善的农产品质量安全体　系及严密的管理组织机构有关，一般美国在解决各　种经济与社会问题中，使用最多的是法律手段，其　次是经济手段，很少使用行政手段，但惟有在食品　安全问题上例外，设立了总统食品安全委员会，对　农药残留实施严格的行政监控、实施“绿色”补贴计　划等。因此，美国蔬菜安全管理给予中国的启示为：　１．政府责任重大蔬菜的质量安全事关人类　促进了安全蔬菜的发展。　２．完善且针对性强的法律法规体系逐步完　善的法律法规是美国蔬菜质量安全管理体系发展　的重要基础。美国蔬菜质量安全管理相关的法律、　法规制定得比较细致，内容比较丰富，蔬菜等农产　品质量安全法律法规体系呈网状结构，最大限度地　覆盖了从蔬菜生产环境、生产资料到蔬菜生产、加　工、流通和贸易的各个环节，宁可有所交叉、重复，　也不留“死角”。并且技术法规数量众多，力图使管　理法制化，以形成规范而有效的监督管理体系。同　时，美国非常重视因蔬菜生产、消费和贸易对食品　安全需要而对相关蔬菜质量安全的法律法规的完　善与修订。　３．“农田到餐桌”的一体化管理虽然，长期以　来美国蔬菜质量安全管理的权力是分散在不同的　政府机构，但却通过较为明确的管理主题分工以及　以科学的风险性评估为基础、通过各部门之间的协　调一致的行动来避免机构间的扯皮问题。并且，美　国政府已看到了权力分散带来的低效率，因此，有　职责高度集中的趋势，当前蔬菜质量安全的管理机　构主要集中在ＵＳＤＡ、ＦＤＡ、ＥＰＡ　３个部门，且对蔬　菜质量安全的管理越来越趋向于集中到农业部门　进行综合管理，从农业生产资料的管理、农业生产　的指导、农产品的加工、运输、营销与贸易以及食品　的安全和检验等实行一体化管理，以保证对“农田　到餐桌”全过程的监督。　４．公开与透明的工作方式蔬菜质量安全牵　扯到每一个人的切身利益，所以，在制定有关蔬菜　质量安全法律法规、质量标准和政策时要充分反映　人们的意愿，要由相关的企业、机构参与。公开透明　的工作方式、良好的公众参与制度和以科学为根据　的决策机制，使得美国的蔬菜质量安全管理体系具　有较高的公众信任度，获得了消费者、生产厂商等　・１５５・　盔　业　玺舰　导　刊　济　维普资讯 http://www.cqvip.com

相关利益群体的积极合作，使得相关法规及时与技　国家获得信息，减少危险的关键因素。在蔬菜质量　术知识的更新、生产厂商、消费者等群体的需求保　安全问题趋于全球化的今天，扩大区域间和国际间　持一致，因而使美国制定出来的法律法规和质量标　的风险信息交流，加强消费者、生产者等利益主体　农　准更具有操作性，并因广大的消费者直接参与对蔬　之间的有效沟通，才能以最低的信息成本提高蔬菜　业　菜质量的监督而显著地降低了监督成本，提高监督　质量安全信息管理的效率。针对消费者、生产者和　冬　质量。因此，公开性与透明性是蔬菜质量安全体系　的基本要求。　萱　导　刊　蔬菜质量安全教育和研究者进行的教育，能够在一　定程度上影响消费行为和市场产出结果。公众、生　５．科技起着重要的作用重视和依靠科学技　产经营者等群体的蔬菜质量安全意识的提高，减少　了蔬菜质量安全事故的发生概率，切实保护了消费　术是美国发展安全蔬菜的共同特点。美国蔬菜质量　赢　的检测水平、生产水平和科技含量水平总体较高，　者的生命安全和健康。　蔬菜生产过程都基本实现机械化，蔬菜生产品种专　业化程度高（美国连产地专业化程度也高），生产中　农户运用各类“减化肥、减化学农药的栽培技术”，　实行作物轮作和休耕。　注释：　６．蔬菜质量标准的法制化、分级化、规格化　美国蔬菜标准都是在法律授权下制定的，注重与法　①美国的ＡＰＨＩＳ早在２０世纪７０年代就建立了有害生　物风险分析模型，对所有首次输入美国的植物或植物产品都　要进行风险分析，而完成一项风险分析一般需要４—５年的　规密切结合，标准的制定和发布遵循严格的程序性　法规，注重标准内容的量化可操作性，从而使标准　的引用和实施方式灵活适用，又体现标准的配套性　和完整性。如任何蔬菜，只要叫某一名称，因既有识　时间，不仅保护了农业生产的安全，也有效限制了国外农产　品的进口　②从２０世纪７０年代起，美国就开展了蔬菜病虫害综合　防治的研究，运用捕食性和寄生性天敌，遗传抗性，自然环境　调节，在需要和适当的时候使用化学农药等一系列技术措　施，将蔬菜病虫害控制在较低水平，大大减少了蔬菜农药的　使用，提高了蔬菜的质量安全性。另外为减少蔬菜病虫害的　别标准，又有最低质量要求和蔬菜分级标准，其质　量保证在任何地方是一样的；美国蔬菜标准的制定　体现以科学为基础，以市场为主导，以贸易需求为　核心的原则。如美国注重标准体系的动态管理和信　发生，美国还大面积推广蔬菜无土栽培技术，实行无土栽培　息交流，积极参与果蔬国际和区域性标准化活动，　的专业化经营和多茬应用。２０００年美国无土栽培蔬菜面积为　标准和法规修订频繁③，既保证了标准的高水平，并　２０００ｈｍ　，是全世界最多的国家（刘志杨，２ｏｏ４）　始终保持与生产、销售及食品安全需求同步。又如，　③美国８０％以上标准与法规都经过了３次以上的修　美国将蔬菜分级标准作为其法规“销售协议”和“销　订，有的不到３年就修订１次，甚至有的标准从制定开始到　售条例”的一部分，在所有与果蔬有关的商业法规　现在已修订了ｌ０多次　中，蔬菜分级标准是其运作的关键部分，充分体现　其市场导向性原则。　７．完善的中介服务体系本文为浙江省自然基金资助项目，基金的编　从蔬菜质量安全管　号为：Ｙ６０５３１３；本研究得到浙江省哲学社会科学规　理体系看，中介机构在美国蔬菜质量安全管理中发　划重点课题“生鲜蔬菜质量安全管理的理论与实证　挥着不可替代的作用，除了在制定和修订蔬菜标准　研究”￣＿（ｚｏｓＹ３ＯＳ）资助　外，中介机构还广泛地参与标准的实施，比如标准　的宣传、出版、发行以及认证等活动。　８．信息交流和教育的重要保证美国蔬菜质　量安全管理的实践表明，蔬菜质量安全信息交流是　确保消费者、生产者、经营者和相关的利益群体的　作者单位：浙江大学农业现代化与农村发展研究　中心。　原载《世界农业》（京），２００６．１．３９～４２　・１５６・