关于深化乡镇体制改革的研究报告

锯　’研宪寿考２００６　ｆ－－！ｇ　５７期（总第２０１７期）　关于深化乡镇体制改革的研究报告　民政部基层政权和社区建设司　詹成付　近年来在乡镇体制上的一些改革　乡镇长。　一、探索　（一）在改革乡镇主要领导干部选拔制度上　的探索。　３．大鹏镇“两推一选”镇长的探索。１９９９年　１～４月，深圳市政府经过长期酝酿，：在派出工作　队赴现场指导的情况下，安排龙岗区大鹏镇进行　１．扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干　部候选人的探索。在提名乡镇领导候选人问题　上，法律规定的有本级人大主席团提名和本级人　了“两推一选”镇长试验。第一轮是该镇５０４８个　选民无记名推荐候选人，共有７６人获得提名，其　中５人被确认为镇长候选人的初步人选；第二轮　是该镇的全体党员、干部、职工和农户代表在第　一大代表１０人以上联名提名两种方式，但在实际　操作中，多以主席团提名为主，往往忽视代表的　提名。１９９８～１９９９年，四川省绵阳市在乡镇人　大换届选举中，选择了１１个乡镇进行由人大代　表直接提名选举乡镇长的试点。他们将乡镇长　轮投票的基础上测评候选人，在任镇长李伟文　以８１３票高票胜出；第三轮为镇人大代表正式选　举镇长，李伟文作为惟一的正式候选人由镇党委　推荐给镇人大，以４５票全票当选为新一届政府　镇长。　候选人由人大主席团提名和代表提名这两种提　名方式，改为由代表直接提名一种方式，并确定　了候选人施政演讲、答辩和代表秘密画票、公开　计票等程序。　４．“两票”选任乡镇主要领导干部的探索。　１９９９年４月，山西省临猗县卓里镇进行了这方　面的试点。“两票”选任中的一票：是民意测验　票。镇里召开有镇直机关干部、村“两委”干部、　２．扩大群众参与副乡镇长选拔的探索。　１９９８年１０月，四川省南部县在选举乡镇长工作　中推行了这一做法。具体做法是：在将全县７９　个乡镇的１７８个副乡镇长职位全部公开并确定　竞争资格及条件后，通过组织推荐、群众举荐和　个人自荐的方法，提名产生了６９４名初步候选　部分村民代表共５００余人参加的述职大会。由　被测评人、现任镇党委书记孙建国、镇长杨雅女　和镇人大主席团主席王振国等主要领导干部作　述职报告。随后，结合该镇人民代表选举，９０００　多名选民在１７个投票点通过秘密画票方式，对　人。这些人在参加演讲答辩后，胜出３２９名同　志。组织部门按得分多少对优胜者进行排队，并　作为正式候选人等额推荐给乡镇人代会。联名　１０人以上的乡镇人大代表也可以从剩余的优胜　三位镇主要领导干部进行了信任、基本信任或不　信任的测评。“两票”选任中的另一票是选举　票。凡在民意测评中获得大多数信任或基本信　任的，党委就可以将他们作为候选人，分别推荐　给党代会、人代会参加选举。否则　党委就不能　推荐。　者选择候选人，并推荐给乡镇人代会。南部县各　乡镇的人代会用这种方法选举产生了１７５名副　维普资讯 http://www.cqvip.com

锯衙研宪寿考　２ｏｏ６　第　一　５　７　期（，蔓等２０１７、ｒ　　？’　…　……，～　…％｛　５．由选民直接选举乡长的探索。现行的　《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方　各级人民政府组织法》规定：乡、民族乡、镇的人　民代表大会主席、副主席和乡镇政府领导由同级　人代会选举产生。１９９８年ｌ２月，四川１省遂宁市　市中区步云乡进行了直选乡长的首次改革。全　乡选民共推荐出初步候选人ｌ５名，经选区联席　会议预选，得票最多的步云乡中学教师周兴义和　１０村村委会主任蔡荣辉两人成为正式候选人，　再加上由乡党委提名的候选人乡党委副书记谭　晓秋，共３位候选人进入最后的乡长直选。３位　候选人到全乡ｌ０个村和１个居委会举行了ｌ３　场竞选演说答辩会。最后经全体选民投票，谭晓　秋以５０％的得票率当选为步云乡第ｌ２届乡长，　乡人代会以鼓掌方式“确认”了这一结果，步云　乡也因此被媒体誉为中国“直选第一乡”。２００１　年ｌ２月步云乡乡长任期已满，面临新的一轮乡　长选举。选举采取“由全体选民直选举乡长候选　人，交由党委提名，最后由人代会进行等额选举”　的办法，并引入了电视竞选。在ｌ２月１５日的初　选中，ｌ０名预备候选人在１６５人组成的直选联　席会议上，依次演说了自己的施政纲领，长达５　小时的现场直播由乡有线电视和有线广播同步　进行，１万多乡民收看或收听了这一过程。经过　投票，上届乡长谭晓秋和乡政府国土员谭志彬当　选为初步候选人。此后这两位初步候选人到步　云乡ｌ２个村做了施政演说。２００１年ｌ２月３１　日，经过全体选民投票，谭晓秋以５２．９１％的得票　率胜出。在随后的乡人代会上，谭晓秋以高票当　选为步云乡第ｌ３届乡长，获得连任。　６．“海推直选”镇党委书记、镇长的探索。　２００２年８～９月湖北省京山县杨集镇做了这方面　的试验。具体做法是：召开全体选民会议，由群　众一人一票提名镇党委书记、镇长初步候选人。　共有７７２４位选民参加了提名，占全镇选民总数　的８２．６％，有ｌ８人被提名为镇党委书记候选人，　ｌ７人被提名为镇长候选人。对群众提名的候选　人，严格按得票多少，以１：３的比例确定党委书　记、镇长的初步候选人；之后，再分别召开全镇党　员大会、全镇村（居）民代表会议，按１：２的比例，　推选镇党委书记正式候选人、镇长正式候选人；　最后，再分别召开镇党代会和人代会，差额选举　镇党委书记、镇长。正式投票前，组织候选人在　党代会或人代会上进行竞职演讲，阐述自己的施　政纲领，接受代表的现场质询，让代表更全面地　掌握候选人的真实情况。本次试验，全程实行秘　密写票，当场公布结果。　７．“海推直选”乡镇领导与乡镇机构改革同　步进行的探索。２００３年１～２月湖北省咸宁市咸　安区做了这方面的试验。具体做法是：全区ｌ２　个乡镇的党委书记、乡镇长、党委全体成员候选　人都由群众直接推选；党委书记、副　书记、委员均　实行差额选举，并由党的代表大会直选产生；乡　镇党委产生后，按法定程序实行党政交叉任职，　即党委书记兼镇长、一名副书记兼常务副镇长、　一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记、一名　副书记兼政协工委主任，另５名委员中有３名兼　任副镇长；乡镇机构合并为４个办公室：党政综　合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财　政税务办公室。实行“海推直选”乡镇领导与机　构改革同步试验，使咸安区乡镇干部减少　了６２％。　（二）撤并乡镇。　这项工作是在党中央和国务院的倡导下，由　地方政府组织进行的。依据《宪法》，调整乡、民　族乡、镇建制的权限在省级人民政府。面对农村　乡镇管理体制存在的问题，党中央和国务院率先　对撤并乡镇给予积极倡导。从现有文献看，倡导　撤并乡镇早先出现在２０００年《中共中央、国务院　关于转发（国家发展计划委员会关于当前农村经　维普资讯 http://www.cqvip.com

锯街研宪考考２００６年第５７期（总第２０１７期）　济发展中几个主要问题和对策措施的意见）的通　知》，接着，在２０００年１２月中办、国办《关于市县　乡人员编制精简的意见》、２００１年３月１５日九　届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国　国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，　也分别再次予以提倡。２００１年７月２１日，经国　务院同意，民政部、中央编办、国务院体改办、建　设部、财政部、国土资源部、农业部等７部门，联　合向省级人民政府发出了《关于乡镇区划调整工　作的指导意见》，在肯定各地撤并乡镇做法的同　时，也提出了进一步完善的措施意见。　撤并乡镇得到了地方各级政府的积极响应。　特别是那些进行了农村税费改革的省份更是如　此，很多地方把撤并乡镇作为应对农村税费改革　后保干部工资、保正常运转的措施。当然，撤并　乡镇客观上也有利于精简乡镇机构、精简人员、　减轻农民负担。据统计，截止到２００２年底，农村　乡镇数量已从２０００年的４４　８６７个。减少至　３９　２４０个，减少了５６２７个乡镇建制，其中２００１年　减少３９６４个，２００２年减少１６６３个。撤并乡镇幅　度较大的有天津、山西、江苏、山东四省（市），超　过了３０％；内蒙古、黑龙江、湖北、西藏、陕西五　省（区），超过了２０％，北京、浙江、重庆三省（市）　超过１０％，其余各省（区、市）尚在进行之中。　（三）推行乡镇政务公开。　乡镇政务公开是农村乡级民主的新形式和　重要内容，对完善乡镇管理体制有重要作用。这　项工作是直接在中央的部署下进行的。　１９９７年，民政部在山东省邹城市北宿镇召开　了“全国乡镇政府工作规范化建设现场经验交流　会”，总结推广了北宿镇依法建制、规范管理、公开　政务、服务群众的经验。２０００年１２月，中办、国办　发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公　开制度的通知》，在全国乡镇政权机关和派驻乡镇　的“站、所”，全面推行政务公开制度。目前这一制　度正在各地巩固、完善、提高之中。　（四）发展小城镇。　这项工作是在党中央和国务院的大力号召　下进行的。发展小城镇，是带动农村经济和社会　发展的一个大战略，也是完善乡镇管理体制的一　个重大举措。目前党中央和国务院在发展小城　镇上，已有一套成熟的意见，在完善小城镇政府　的经济和社会管理职能方面，也有明确要求。　总的来看，各种完善乡镇管理体制的措施。　都取得了一定的成效。但由于多种原因，成效并　不十分显著。比如，不少地方没有把撤并乡镇与　转变乡镇职能紧密结合，仅仅是合并了事，因而　限制了撤并乡镇的积极效应。在庞大的机构和　人员不动的基础上，实行乡镇主要干部选拔任用　方式的改革，效果并没有人们预期的好。许多地　方的政务公开都有水分，群众不相信，认为是花　架子，中看不中用。一些小城镇又重蹈过去乡镇　发展的老路上去了，机构臃肿、人浮于事、政企不　分。现在看来，乡镇体制改革仅仅在现有的体制　框架内转圈子恐怕不行了；仅仅搞头痛医头、脚　痛医脚的单项改革恐怕也不行了。乡镇管理体　制改革必须有大的突破，必须进行根本性改革，　并得到县级和村级改革的配套支持，才能走出新　的路子。　二、在深化乡镇体制改革上可供选择　的方案　党的十六大报告指出：“要进一步转变政府　职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效　率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公　正透明、廉洁高效的行政管理体制”；“按照精　简、统一、效能的原则和决策、执行和监督相协调　的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门　职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和　编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人　员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照　维普资讯 http://www.cqvip.com

锯所二手宪考考２００６年第５７期（总第２０１７期）　政事分开原则，改革事业单位管理体制”。作为　行政管理体制改革重要组成部分的乡镇管理体　藏、新疆两自治区的特殊情况，西藏现有６８１个　乡镇行政建制（１４０个镇、５３３个乡、８个民族　ｌ　ｌ　制改革，究竟如何深化，从目前各方面的研究来　看，在这个问题上，有四个方案可供选择。　乡）、新疆现有８６０个乡镇行政建制（２２９个镇、　｝　５８８个乡、４３个民族乡）的管理体制，可暂维持不　｝　第一个方案：将全国现有３９　２４０个乡镇行　政建制撤销，一律改设为县级人民政府的派出　机构。　把县级政府派出机构的职能定位在以下几　个方面：贯彻党在城乡基层的有关方针、政策；指　导、帮助村委会、社区居委会依法开展村（居）民　自治活动，发展社区服务，自主管理城乡社区的　各项社会事务；协调县直“站、所”的关系，支持　其发挥职能作用；受县级政府委托，代理部分社　会事务管理职权，提供部分公共服务。撤销乡镇　建制改设县级政府派出机构后，原乡镇政府行政　区划管辖范围为现在县级政府派出机构的管辖　范围，原则上不做区划调整。原为县和县级市政　府驻地的乡镇，在体制改革后可称××县（市）　人民政府××街道办事处。其余的，一律称××　县（市、区）人民政府××乡镇办事处。　从具体操作上看，可以先选１—２个县（市）　进行撤销乡镇政权组织，改设县级政府派出机构　的试点。其具体办法如下：　第一，乡镇党委改为办事处党工委（党的工　作委员会），乡镇政府改为县级政府办事处，不再　设立人大、政协。办事处设主任１名，可由办事　处党工委书记兼任，１名副书记，副书记同时兼　办事处副主任。办事处不设上下对口机构。核　定办事处党政干部编制在１Ｏ一１５人以内。第　二，办事处不再有独立的财政收支预算，其开支　全部纳入到县一级，由县级政府安排人事与财　政，做到事权与财权的统一。第三，将原属于乡　镇管辖的七站八所分为两类，中介服务性一类的　“站、所”逐步推向市场；具有行政职能一类的　“站、所”并入办事处的职能办公室。考虑到西　变，待条件成熟时，再进行改革。　实施这一方案的好处：一是减少了行政层　次，降低了管理成本，精简了机构和人员；二是　有利于减轻财政压力和农民负担，确保税费改　革的进行；三是收缩了原乡镇政府的活动范围，　重新定位的县级政府派出机构的职能，符合市　场经济发展的方向；四是有利于深化村民自治，　发展村级民主，把过去乡村之间被扭曲的指导　关系真正还原到位。由于行政区划不作调整，　对老百姓的生活并没有什么不利影响，加上县　级派出机构的存在，社会面上的社情控制也不　会受影响。　实施这一方案可预期的弊病：一是与现行的　宪法、地方组织法有抵触的地方；二二是分流人员　比较多，恐怕不少干部有抵触情绪；三是为安置　分流人员而支出的成本在初期可能比较高。　如果实施这一方案，必须配套的措施至少　有：一是要加大县直“站、所”的公共服务力度，　改进工作作风。二是要大力发展民间组织，承接　过去由政府及其部门包揽的经济服务事务。三　是要改革政府包办公共事业的局面，鼓励、支持　社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业　投资兴办乡村公共事业和公益事业，提供公共服　务。四是要大力推进农村村民自治。充分发挥　农村村民自治组织在兴办公共事务和公共事业、　调解民间纠纷，维护社会治安，联系群众密切的　优势，提高社会自主管理水平。　第二个方案：在撤并乡镇的基础上，精简机　构、精简人员、转变职能，科学配置乡镇的权力运　行机制和监督机制。这一方案由六方面内容　组成：　ｌ　１　｝　ｌ　ｌ　《　｝　ｌ　ｌ　ｉ　｝　ｉｉ　　ｌ　ｉ　１　ｌ　ｌ　ｉ　ｌ　ｉ　ｉ　ｉ　ｌ　ｌ　ｌ　ｌ　ｉ　ｌ　ｉ　《　维普资讯 http://www.cqvip.com

妻　§，　ｌ　ｇ　…２０１７一　一是撤并乡镇。将东部地区交通便利、地域　较小、管辖人口不足３万人的乡镇，中部地区地　域较小、管辖人口不足２万人的乡镇，西部地区　地域面积不大、管辖人口不足１万人的乡镇，一　律撤销合并。撤并后全国乡镇建制总量要比现　有的减少１／３，达到２５　０００个左右。东部地区乡　镇人口规模应在８万一ｌ０万人左右，中部地区　应在６万一８万人左右，西部地区应在２万一５　万人左右。人口在１００万人以上的农业大县，乡　镇数量应控制在ｌ５个以内，５Ｏ万一１００万人的　县（市），乡镇数量应控制在ｌＯ个以内，５Ｏ万人　以下的县（少数山区除外），乡镇数量应控制在８　个以内。二是撤并后，把市场经济下不属于乡镇　政府的职能剥离出去、转移出去。乡镇政府主要　承担社会管理的职能。把集体资产管理的职能　转移到专业管理部门，把生产经营职能转移到企　业，把资源配置的职能转移到市场，把服务职能　更多地转移到社会中介组织，把村民自治的职　能，交还给村委会。不属于政府管的坚决不管，　建立起政府管理与企业管理、与市场管理、与社　会自主管理的新型关系。三是要大力推进基层　民主，扩大群众参与乡镇管理的空间，配置好乡　镇权力的运行机制、权力监督机制。废除任命　制，逐步推行乡镇党委书记、副书记、党委委员由　群众参与提名，党的代表大会直接选举制度；用　“两推一选”的办法或直接选举的办法，选举或　罢免乡镇长、副乡镇长、乡镇人大主席；切实落实　乡镇人民代表大会的ｌ３项职权，做到属于公共　事务的重大问题必须经人代会讨论、批准，在乡　镇人代会表决时实行秘密画票制；推行乡镇政务　公开，使日常政务接受群众的监督。四是建立独　立的财政管理体制。乡镇政府要设立独立的一　级财税机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财　政”。乡镇政府的行政开支要严格实行预决算制　度。根据财权与事权相统一和调动县（市）、镇　两个积极性的原则，明确乡镇政府的事权与财　权，合理划分收支范围，逐步建立稳定、规范、有　利于城镇长远发展的分税制财政体制。对尚不　具备实行分税制条件的乡镇，要在协调县（市）、　乡镇两级财政关系的基础上，合理制定乡镇的收　支基数。对重点发展的乡镇，在实行分税制财政　体制之前，其地方财政超收部分的全部或大部分　留予乡镇级财政。五是大力精简人员，建立职能　明确、结构合理、精干高效的办事机构。设置党　委、政府、人大主要领导职位，但要扩大民意基　础，实行交叉建制，减少领导职数。在规定的机　构编制限额内，乡镇政府可以根据实际需要设置　机构和配备人员，不求上下对口。六是大力发展　民间组织，提高社会自我管理水平。凡是社会可　以自我调节与管理的职能，一律交给社会中介组　织和村民自治组织去办。要将设置过多、过散的　“站、所”归并成综合性“农业服务中心”、“文化　服务中心”，并逐步推向市场，走企业化的路子。　走出政府包办公共事业的困境，鼓励、支持社会　自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资　兴办乡村公共事业和公益事业，提供公共服务。　按照民办、民管、民受益的原则，大力支持发展农　产品行业协会和农民专业合作组织，健全农业社　会化服务体系，提高农民的组织化程度。大力支　持和推动村民自治。　实施这一方案的好处：一是在撤并乡镇问题　上不与宪法和地方政府组织法相冲突，操作起来　没有法律障碍；二是能精简机构和人员，减轻财　政压力，并适当减轻农民负担；三是为小城镇发　展，实施城镇化战略预留了体制空间。　实施这一方案可预期的弊病是：一是撤并乡　镇很容易与转变职能、建立健全权力运行机制、　监督机制相脱节，重蹈过去机构改革“精简一膨　胀一再精简一再膨胀”的老路。二是如果基层实　际情况掌握不准，合并后的行政管理幅度太大，　维普资讯 http://www.cqvip.com

难以维护好社会秩序。　第三个方案：划小县级行政区划，实行小县　制，县以下取消乡镇一级行政建制，用小县制履　行目前县乡两级政权的职能。　具体操作如下：东部地区，在现行的６—８个　乡镇行政区划范围内设置一个县，人口在５０万　人以内；中部地区，在现行的４—６个乡镇行政区　划范围内设置一个县，人口在３０万人以内；西部　地区，在现行的２—４个乡镇行政区划范围内设　置一个县，人口在２０万人以内。小县制的机构　要精干。政府的职能主要是维护社会公共秩序　和社会公平，搞好市场监管，其余职能要从政府　职能中逐步剥离出去。　这一方案的长处：一是将过去县乡两个层次，　减少为一个层次；二是能够把原在县级政府的机　构、人员和公安派出所下放到乡镇，能够实施对社　会组织的控制，最大限度地吸纳社会资源。　这一方案的弊病也是十分明显的：第一，重　新调整了县级行政区划、县级数量，工作量很大；　第二，基层政府的职能过于完备易使机构衙门　化、干部官僚化，不利于扩大社会自主管理的空　间；第三，容易加重农民负担。　第四个方案：实行乡镇自治，即在将农村社　区事务与国家事务适当区分后，国家通过强制性　法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下　来，社区在法律的框架内实行广泛的自治。　具体操作是：一是将乡镇政权组织撤销，原　乡镇政权履行的公共行政的职权，如保障宪法、　法律的执行，保护公私财产，保障公民的人身权　利、民主权利、维护社会秩序，保护环境等移交给　县级政权机关，由县级政权机关或职能部门履　行。二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、经　济服务职能，转移给社会中介组织和农民组织；　三是建立乡农民自治组织，对除了国家事务以外　的涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自　倔瞒石壬宪考考２００６年第５７期（总第２０１７期）　我教育、自我服务。自治组织内实行民主选举、　民主决策、民主管理和民主监督。　这一方案的长处：一是有利于扩大基层民　主，扩大社会自主管理的空间；二是能够减轻农　民负担和国家财政负担。　这一方案的弊病：一是县乡体制变化太大，　乡镇与县、乡镇与村、乡镇组织内部的各种关系　都要重新调整，恐怕不易为人们所接受；二是与　现行的法律规定不符；三是如果县级政府的公共　管理跟不上，容易引发社会秩序失范。　以上介绍的是今后乡镇管理体制改革的可　能走向。当然，现实生活要比理论探讨复杂得　多，不宜生搬硬套，必须进行试点，在取得经验　后，再作决断。需要指出的是，乡镇管理体制改　革还涉及县级改革的配套和村民自治的进一步　完善，不管采取哪种方案，都需要县乡村三级联　动、整体思考、上下配套。比如，县级政府活动　范围要收缩，政府职能要转变，要采取招投标　制、合同承包制、出租制、公私合作制等市场方　式管理公共服务，否则，县级还会养一大批机　构、一大批人员，到一定时候，这些机构和人员　又要膨胀自己的权力，找基层的麻烦，乡镇体制　改革的成功就难以保住。再比如，要做好化解　乡村债务，安排好富余人员的分流：［作，如果这　个问题解决不好，乡镇管理体制改革就难以顺　利进行下去。还比如，农村民间组织管理工作、　村民自治工作要跟上，否则，从原乡镇体制中剥　离出来的经济、社会服务的许多事情就没有组　织去管。大力支持发展农产品行业协会和农民　专业合作组织，大力发展村民自治，使它们成为　民主监督、民主参与和自我管理、自我服务的组　织载体，健全农业社会化服务体系，满足农民农　业市场化的需要，提高农民的组织化程度和对　话能力，只有这样，才能为乡镇管理体制改革创　造好的条件。