霄 ２Ｏ１３．１０ 精神文明建设 全面建成小康社会视域下的 公共 文化服务体系构建 汪勤峰 （同济大学 马克思主义学院，上海２０００９２：中共江西省委党校 图书馆，江西 南昌 ３３０００３） ［摘要】公共文化服务体系体现了公共管理为人民服务的价值追求。完善的公共文化服务体系是保障人民文化生活权益 的有效途径，也是小康社会全面建成的重要标志。必须加强管理机制创新、投入机制创新、经营机制创新、绩效评估考核机制创 新，建成覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。不断提高政府公共文化服务水平。 ［关键词¨、康社会；公共文化服务体系；创新 ［中图分类号］Ｇ２４０ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００７—８４８７（２０１３）１０—００７３—０４ 全面建成小康社会是广大人民的根本利益所 的更高要求；十八大提出到２０２０年全面建成小康 在，也是我党奋斗的重要目标。十八大明确提出了 社会。从“解决温饱”到“小康水平”，从“总体小康” 要在２０２０年实现全面建成小康社会的宏伟目标， 到“全面小康”再到“全面建成小康社会”，步步推进 并对小康社会中经济、政治、文化、社会及生态环境 的建设目标既展现了我们党领导全国各族人民进 建设应达到的水平都作了详细的描述。当前我国正 行社会主义现代化建设的信心和决心，也反映了改 处于全面建成小康社会的决定性阶段，作为与人民 革开放以来我国社会主义现代化建设所取得的伟 精神文化生活息息相关的公共文化服务体系，在小 大成就。根据２０１１年底国家统计局科研所发布的 康社会的全面建成中具有基础性的地位．要实现小 全面建设小康社会进程统计监测报告，全面建设小 康社会中文化繁荣发展、人民享有健康丰富的文化 康社会实现程度已经从２０００年的５９．６％提高到 生活，就必须大力做好公共文化服务体系的构建工 ２０１０年的８０．１％：全面建设小康社会的六大方面： 作。离开公共文化服务体系的发展和完善．人民群 经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、文化教 众文化生活权益难以保障，文化生活品质难以提 育、资源环境的实现程度都已经达到较高水平。 高，中国小康社会的全面建成也将无从谈起。 十七届六中全会指出：“全面建成惠及十几亿 一、明确全面建成小康社会的基本形势。深刻 人口的更高水平的小康社会，既要让人民过上殷实 认识构建公共文化服务体系的重要意义 富足的物质生活。又要让人民享有健康丰富的文化 “小康社会”是邓小平同志在上世纪７Ｏ年代末 生活。”文化繁荣发展是全面建设小康社会的重要 ８Ｏ年代初在规划我国经济社会发展蓝图时提出的 组成部分和重要目标，也是全面建成小康社会的重 战略构想。随着中国特色社会主义建设事业的深 要条件。不重视文化建设，不实现文化繁荣发展，就 入，其内涵和意义得到不断丰富和发展。上世纪末， 不可能有全面小康，更谈不上惠及十几亿人口的高 我国基本实现小康。在此基础上．十六大提出．要在 水平小康。老百姓也不会满意。在上述全面建设小 本世纪头２０年全面建设惠及十几亿人口的更高水 康社会六大方面中，目前“文化教育”实现程度只有 平的小康社会；十七大对全面建设小康社会提出新 ６８％。处于最末一位，成为全面建成小康社会的薄弱 ［收稿日期］２０１３—０３—２０ ［基金项目］江西省教育科学十二五规划２０１２年度课题（赣教规办字［２０１２ ３２号）；江西省艺术规划２０１２年度课题 （ＹＧ２０１２０４５）。 ［作者简介］汪勤峰（１９７１一），女，江西丰城人，中共江西省委党校图书馆副馆长、副教授，同济大学马克思主义学院博士研究 生，主要从事马克思主义基本原理与当代中国现实问题研究。 ７３ 环节。因此，加强文化建设，提升人民群众精神文化 生活水平，是当前全面建设小康社会工作的重点和 难点。 结合我国国情和实际，提出了建设服务型政府的主 张。十六大报告正式明确了政府的职能范围包括经 济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面， 文化建设作为政府工作的一个重要内容，同样要向 公共服务型转变．由此分化出公益性的公共文化服 公共文化服务体系是以保障公民基本文化权 益、满足基本文化需求为目的，以政府为主导．以公 共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，向社会 提供公共文化设施、产品、服务的制度体系。建设覆 务和市场性的文化产业。公共文化服务体系包括公 共文化服务的政策制度、基础设施网络、公共文化 产品和服务、管理和运行机制等，是政府举办的、非 赢利的、传播先进文化和保障大众基本文化需求的 各种文化机构和服务的总和。公共文化服务体系建 设体现了新公共服务理论的理念，在公共文化的管 理中。公平性、民主性和服务对象的满意度成为公 盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化 服务体系，目的是保障公民享受文化成果、参与文 化活动、从事文化创作等多层次、多样化的文化权 利，满足人民群众日益增长的精神文化需求．并且 通过公共文化服务，传播马克思主义的基本理论、 基本观点和基本方法，弘扬民族文化与民族精神。 提高全民族文明素质，增强国家文化软实力，激发 人民群众建设社会主义现代化的热情。完善的公共 共文化行政终极追求。只有转变公共文化管理理 念，健全公共文化服务体系网络，努力提高公共文 化服务水平，才能满足建设小康社会过程中人民群 众日益增长的公共文化需求。 与文化产业相比，公共文化服务体系着眼于社 会效益．为社会提供文化领域中非排他性和非竞争 性的公共产品和服务：而文化产业实行市场化经 文化服务体系，既是文化事业发展的前提和保障， 也是文化繁荣发达的外在体现。因此，建立覆盖全 社会的公共文化服务体系，实现基本公共文化服务 均等化，是当前文化建设的重要目标，也是２０２０年 小康社会全面建成的重要标志。 二、把握公共文化服务体系的基本理论问题。 营．通过市场竞争和文化消费实现经济效益。公共 文化服务体系与文化产业同属于文化建设范畴，二 者异中有同．相互渗透．没有绝对的界限。随着国家 努力提高小康社会中的公共文化服务水平 公共文化服务体系作为一个概念和政府政策． 提出时间并不长，最早出现于２００４年的《深圳文化 体制改革总体方案》，随后在２００５年写人了十六届 五中全会决议，即“加大政府对文化事业的投入．逐 步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体 系”。作为一个新课题，公共文化服务体系的理论背 经济的发展和社会政策的调整。公共文化服务体系 和文化产业各自包含的内容会不断变化，有些项目 属性会发生改变，例如网络设施建设，在收费时代 是文化产业，如果政府提供免费网络服务，则成为 公共文化服务体系的一部分。在实现全面建成小康 社会目标过程中。要不断扩大公共文化服务的范 景可以追溯至２Ｏ世纪８Ｏ年代兴起的“新公共管 理”、“政府再造”及后来的由反思“新公共管理”之 不足而兴起的“新公共服务理论”。“新公共管理”的 兴起缘于西方各国政府普遍面临财政危机和效率 围，为百姓提供更多的公共文化产品，减轻人们进 行文化活动和文化消费的负担，让人们真正享有健 康丰富的文化生活。 提高小康社会中公共文化服务水平，还要在公 共文化服务体系的均等性、公益性和便利性上下功 夫。均等性是公共文化服务资源（场所、设施、设备 等）应该为全体社会成员共同拥有，每位公民都能 低下，这一理论建立在现代政治经济学和私营部门 管理方法之上，强调以“效率”为中心，通过引进工 商企业的管理理论来改进公共部门，提高公共部门 的效率。但新公共管理也存在缺陷，主要是缺乏对 公平享受到同等服务。小康社会是和谐社会，收入 差距、城乡差距、区域差距将逐渐缩小，公平正义成 公平正义、公民参与等民主和宪政价值的关注．因 此在２Ｏ世纪初受到批判，并逐渐被新公共服务理 论取代。新公共服务理论提出政府的主要职能是 为社会普遍接受并且通行的价值标准。公共文化服 务也要不断消除当前依然存在的城乡差别、区域差 别。通过政策法规保障每个社会成员拥有享受公共 文化服务的同等权利，在政府财政投入上一视同 仁，不能厚此薄彼。公共文化服务不以赢利为目的， 实行免费或低收费服务，不设任何进入门槛，以此 保障公民基本文化权利。便利性也是衡量公共文化 “服务而不是掌舵”的观点，倡导公共行政或公共管 理为公民服务的价值追求，认为政府要以公民为中 心，为公民服务。政府是公民联合组建并授权管理 的权威公共机构，它存在的目的就是实现和维护公 民的权利，满足公民的公共合理需要，提供公民想 要的公共服务。国内学者在借鉴这些理论基础上． ７４ 服务水平的一个重要因素，只有以人为本，尽可能 减少人们享受公共文化服务的困难，在时空服务半 作步伐需要加快，真正反映我国现代化建设巨大成 径与服务方式上照顾尽可能多的公民．才能建成高 就，具有浓郁传统特色、地域文化特色，思想性、艺 水平的公共文化服务体系。 术性、观赏性俱佳的精品力作还不多；二是市、县、 三、正视公共文化服务体系建设的成就与不 乡、村四级文化服务的网络还不健全，文艺演出、文 足。认清小康社会中公共文化服务努力的方向 化辅导、图书、电影等文化服务数量和质量都还不 十七大以来，文化建设成为经济、政治、文化、 够；三是文化服务机构也不尽合理，城乡差别较大。 社会建设“四位一体”战略布局中的重要一环，推进 四、采取行之有效的对策措施。实现公共文化 公共文化事业发展、维护文化民生越来越成为各级 服务体系的持续创新 政府的基本共识和自觉行动。许多省市将文化建设 当前我国政府职能转型正处于艰难的进行阶 纳入经济社会发展规划和科学发展考评体系，并将 段．服务型的公共事务管理还有很多不成熟不完善 公共文化服务体系建设放在突出位置．作为文化事 的地方。公共文化服务体系的构建将是一个长期的 业第一位的工作，制定了公共文化服务体系建设专 过程，需要在实践中不断探索，努力创新，提高公共 题规划．提出了在“十二五”时期的发展目标和具体 文化服务能力和服务质量，满足小康社会中人民群 路径。这一时期，政府在文化事业上的投入大幅增 众日益提高的精神文化生活需求。 长．２００７年至２０１１年，全国文化事业费由１９８．９６ （一）管理机制创新。我国传统的公共文化服务 亿元增至３９２．６２亿元，实现“翻一番”，５年累计投 体制是与计划经济体制相适应的政府选择、政府供 入达１４５４．９９亿元，年均增长２０％；全国人均文化事 给的国家垄断性体制。［ 近年来随着经济体制改革 业费由２００７年的１５．０６元增加到２０１１年的２９．１４ 的Ｅｌ益深化，客观上要求政府转变职能，改变以往 元。文化设施建设力度不断加大，覆盖城乡的公共 的公共文化管理模式，实现由公共文化管理向公共 文化网络不断完善。截止到２０１１年，全国共有县级 文化服务的转变。创新公共文化管理机制。要积极 以上独立建制公共图书馆２９５２个，文化馆（含群艺 探索和实践出符合实际的公共文化服务体系专业 馆）３２８５个，乡镇（街道）文化站４０３９０个，基本实现 化管理模式，实现公共文化服务的标准化、规范化、 了“县有图书馆、文化馆，乡有综合文化站”的建设 制度化建设，加强管理，明确服务标准，制订各种规 目标。美术馆、博物馆、公共图书馆、文化馆（站）等 范，建立和健全相关制度，以此达到以管理促建设， 公共文化设施全面实行免费开放，实现无障碍、零 以建设强功能的目的，提高服务质量。现代公共服 门槛进入．充分体现了公共文化设施的公益属性。 务型文化行政管理体制，要求政府与社会联合协 但是。我国公共文化服务体系建设起步时间不 作，进行“共同治理”。因此，要推动文化权力由中央 长，历史欠帐太多，难免存在各种问题。首先，是公 向地方、由政府向民间下放，不断提高专家、非政府 共文化服务基础设施建设滞后，总量不足，分布不 组织及公民个人在公共文化服务决策中的参与程 合理．不能满足群众文化需求。随着经济社会的快 度．从而不断提高公共文化服务决策的民主化与专 速发展．生活水平不断提高，现有的公共文化服务 业化水平。政府行政主管部门主要是管文化而不办 设施与相关设备在数量上和品质上已经不能满足 文化，通过制定文化政策和实施监督，对文化事业 日益增长的群众文化生活需求。且公共文化设施资 进行宏观管理而非直接的行政干预。在监管体制方 源分布不均衡。东部经济发达地区好于西部经济欠 面，鉴于文化的特殊性，政府应有所为有所不为，既 发达地区，城市普遍优于农村，即便是一个城市，公 要保证国家文化主权和文化信息安全，又要维护文 共文化设施分布也不尽合理，基层文化设施与设备 化领域必要的活跃性、开放性。要充分发动社会力 落后的问题比较突出。其次，城乡文化事业发展水 量，适当应用市场机制，大力发展第三部门，推进公 平差距较大。在政府的重视下，近年来我国农村文 共文化服务的社会化与市场化。促进文化资源的合 化建设力度显著加大并取得了一定成就，但与城市 理分配和权力向地方和民间机构的必要分散。 相比，差距依然明显。一方面，经济不发达、财政困 （二）投入机制创新。政府是公共文化服务的主 难导致不少地方政府在农村文化建设上顾不上，不 要责任者，因此公共文化服务的资金来源主要依靠 作为：另一方面，许多城市文化场馆往往巨资投入， 政府财政拨款。发达国家和地区的经验表明，公共 豪华修建，农村文化建设却只是搞点缀，走过场。第 文化服务水平的维持和提高，需要公共财政拿出相 三，公共文化服务和公共文化产品供给不足，文化 当于总支出ｌ％左右比例的经费用于文化投入。在 产品的生产、供给脱离群众需求。一是文艺精品创 特别重视文化发展或文化基础薄弱的地区，这一投 ７５ 入比例可能更大。而我国目前的投人水平只有０．４％ 左右，不到发达国家和地区平均水平的１／２。因此， 场经济的营利性商业经营制度结合。创导一种非营 利组织采取营利经营服务的方式，赋予公共文化服 要逐步提高公共文化支出在公共财政支出中的总 量和比重，设定投入的保障底线，根据当年财政收 务部门在市场经济中新的主体身份。 （四）绩效评估考核机制创新。绩效评估考核是 检验政府开展公共服务效果的强有力手段，公共文 化服务绩效评估机制是公共文化服务体系建设的 重要一环。当前许多地方的公共文化服务绩效评估 还停留在简单的部门目标管理考核阶段，远远不能 入增长情况同步提高投入总量。在资金的使用上， 要改革公共财政投资机制，从现在的经济投资型财 政体制，逐步向公共服务型财政转变；从直接拨款 向项目投资、购买服务方面转变，逐步提高具有激 励性质的经费投入比例。探索文化项目基金管理模 式，不断提高财政资金使用的透明度．逐步建立和 完善以市场和人民群众评价为主要指标的财政投 满足公共文化服务体系建设的需要。创新公共文化 服务绩效评估考核机制。首先要建立科学合理的评 估指标体系。一是发展规模指标。主要是基础文化 设施的建设指标及公共文化服务产品的人均拥有 指标等，如公共文化服务机构总数、文化娱乐设施 总数、公共图书馆总数、人均拥有公共图书馆藏书 入绩效评估机制。由于公共财政的有限，除主体利 用政府投入外，还要与时俱进、更新观念，千方百计 找米下锅，克服“等、靠、要”的思想。要建立规范、有 效的筹资机制，积极鼓励社会各种力量参与公共文 册数、年均公共文化展览场次等等。二是政府投人 指标，主要指的是政府对公共文化服务体系建设经 费投入、基建方面的建设指标。如，政府文化事业财 政拨款、政府文化事业财政拨款占政府总财政支出 的比重、人均文化事业费、文化事业基建投资额等 等。三是社会参与指标，主要是指社会机构、公民参 与文化建设的指标。如社会办非营利性文化机构 数、社会办非营利性文化机构占公共文化服务机构 的比重、社会捐赠资金数、年人均观看文艺演出次 化建设，运用政策手段鼓励和吸引多种经济成份投 入公共文化，形成一个多元的投人格局。政府应放 低公益文化事业的准入门槛，鼓励并积极支持民营 企业、民间组织和个人进入公共文化领域，支持民 资、外资以合资、合作、参股、兼并、收购、项目招标 等形式投资举办公共文化。鼓励企业和私人对公共 文化事业进行捐赠或赞助，非营利公共文化服务机 构应该享受免纳所得税的待遇 企业向这类组织捐 款，可以免除相应的税费额度，形成社会积极参与 公共文化建设的社会风气。 （三）经营机制创新。首先要改变公共文化服务 数等。四是公众满意度指标，主要是指公民对公共 文化服务产品、公共文化服务供给的满意程度。如 公共文化服务提供的公平性、便利性和丰富性等。 其次要建立多元化的绩效评价机制。公共文化服务 绩效评估多元化的评价机制应该包括三个方面：上 由政府单一供给的模式，在继续加大政府对文化投 入的同时，积极鼓励、扶持社会各界、民间团体和公 民个人举办公益性文化事业。近年来农村电影放映 工程已经大胆运用市场的手段，这是一个有益的尝 试。未来的发展趋势是，利用市场机制改革公共文 化服务的资金投入和运行方式，引入投入和竞争机 级政府对下级政府公共文化服务绩效评估，文化行 政主管部门对公共文化服务机构的绩效评估，“第 三方”对公共文化服务的绩效评估。“第三方”绩效 评估赋予公众参与运营管理和监督的权利。将公共 制，在公益性领域引入公有民营、股份合作制。根据 不同公共文化服务项目的性质和特点。采取不同的 经营机制，对那些进入门槛比较低的公共文化服务 项目，逐步向民营企业和民间组织开放，鼓励和支 持民营企业和民间组织参与公共文化服务．满足人 文化服务质量的评估和考核社会化，避免仅由政 府、文化行政部门或公共文化服务机构自我评定， 可以进一步体现评估的公平性，也可以进一步促进 社会团体、公民参与公共文化服务建设的热情．是 政府部门未来引入公共文化服务绩效评估的一项 民群众多层次文化需求。对那些兼有公益和经营特 征，进入门槛较高的公共服务项目，积极引入市场 机制，加强公共文化部门的竞争，提高公共文化的 服务质量和水平。对那些无人投资或不愿投资的公 共文化设施和服务，则主要依靠政府加大投入．加 强管理，保障设施和服务的正常运行。同时，要大力 发展文化产业，通过产业化手段和方式生产、传播 重要工作。最后要实施严格的绩效评估责任追究机 制。要加大对绩效评估结果的利用，加大对政府、个 人等方面的责任追究力度。把绩效评估的结果纳入 各级党委、政府主要负责人政绩考核内容。对于绩 效评估结果没有达到一定标准的党委、政府负责人 进行严格的行政问责，实行奖优罚劣。 责任编辑查昆岩 文化，努力将公共文化服务的非营利机构性质与市 ７６