地方政府官员利益追求的理论分析及实际应用

地方政府官员利益追求的理论分析及实际应用

作者：邓韬 俎邵静

来源：《中国管理信息化》2014年第04期

[摘 要] 政府作为制度变迁的主体，分为中央和地方两个部分。区别于中央政府，地方政府有其独特的行为模式。本文通过对地方政府官员利益追求的理论分析，认为地方政府官员个体利益可以划分为短期利益、中期利益和长期利益，并通过对3种利益追求之间关系的分析，探讨地方政府利益导向，以期获得分析地方政府行为的新视角。 [关键词] 地方政府； 官员； 利益追求； 腐败； 地方财政； 晋升 doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 04. 065

[中图分类号] D625 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）04- 0124- 03 0 引 言

诺斯指出，制度变迁的主体为国家、团体和个人。然而在我国，由于地方政府和中央政府在职能方面存在较大差异，而且由于利益团体对于地方政府相关权力的需求以及在地方政府官员选举中较之个人的优势地位，为利益集团在获取地方政府权力方面提供了可能性，地方政府为利益集团所掌握则顺理成章[1]。利益集团通过运用地方政府掌握的国家权力，推动并保证了有利于实现自身利益的诱致性制度变迁的有效进行，这也能够解释地方政府积极推动地方制度创新的根本原因。因此，尽管有学者认为这种制度变迁是强制性和诱致性之外由地方政府主导的“中间扩散式”[2]制度变迁，然而依照以上理解，这种制度变迁依然应当属于由作为利益集团的地方团体所发起的诱致性制度变迁的范畴。

这种认知在理论上似乎能够说得通，但实际情况中依然存在地方政府行为未必完全代表团体相关利益的现象。究其根源，地方政府行为除了是受多个利益团体相互利益博弈中可能出现的负和博弈结果以及中央政府的限制性要求影响之外，地方政府官员的利益倾向也是不可忽视的。毫无疑问，地方政府官员不仅拥有政府雇员和利益团体代理人双重身份，还有追求这两者利益之外的使其个人利益最大化的经济人身份。也就是说，在利益团体掌握地方权力的同时，由于其个体代理人的双重身份，产生了官员利益这一利益追求的异化现象。在地方政府的具体行为之中，官员个体利益追求的过程对经济发展产生的影响是不可忽视的，完成对官员利益的完整认知对于研究地方政府的制度创新目的和动机具有深远的意义和价值。 1 地方政府官员的利益追求分析

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地方政府官员的利益追求与其身份直接相关，我国地方政府官员的身份包含政府雇员、地方利益集团代理人和在两者基础上的独立利益个体3种。换言之，地方政府官员是掌握着政府权力、利益团体支持双重权力的经济人，因此地方政府官员有着区别于其他单独身份个体的利益倾向和实现方式。 1.1 短期利益：腐败所得

对于官员来说，通过腐败行为获取非法收益的周期最短，因此，腐败所得成为官员获取短期利益的主要方式。与单纯的个体经济人和利益集团代理人不同，地方政府官员身为政府雇员，通过掌握国家赋予的行政职权，即“事权”，履行行政职责，完成中央政府所主导的强制性制度变迁的具体实施工作或自身主导以诱致性制度变迁为主要形式的制度创新工作。无论何种制度变迁，都是产权的重新划分过程。这一点在地方政府制度创新中表现得的尤为明显，与由中央政府主导的强制性制度变迁相比，地方政府的制度创新适用范围更小、更具体，创制周期更短。这种更为灵活的创新行为一方面对于推动地方经济有着积极意义；另一方面，灵活性也导致了上级政府与地方行为的信息不对称，造成地方政府在实施制度创新的产权界定行为方面缺乏完善、有效的监督机制，引起了“事权”下放过程中非主动性“模糊产权”的出现，这就赋予了地方政府通过掌握职权实现设租的可行性空间。并且，地方政府的职权范围决定其更加接近于权力寻租者，这也为地方政府的腐败行为提供了外部机会。通过权力寻租，获取相应腐败所得，成为了地方政府官员实现短期利益的主要途径。 1.2 中期利益：财政分权所得

财政分权的多寡与官员职位高低直接相对应，官员在其任期范围内都是财政分权利益的受益者，因此，财政分权所得可以被理解为是官员的中期利益。为保证地方政府工作的有效进行，除上述“事权”之外，中央政府还通过财政分权的方式完成“财权”的下放，保证了地方政府公共产品的提供。尽管之前理论界默认了“财政支出”和“公共产品提供”的同一性，然而事实上，财政支出还应当包括政府日常工作开销部分[3]。即财政分权使地方政府获得的用于地方财政支出部分的留存份额的实际用途分为公共产品提供和政府工作开销两个部分。相对于腐败收益来说，财政分权通常不再是以个体官员为对象，但“财权”中政府日常开销部分则与个体官员的待遇直接相关，这就成为地方政府官员追求财政分权份额行为的原因。并且，财政分权中公共产品供给部分对地方政府来说属于投资行为，官员通过掌握并支配该部分“财权”，实现本地财政收入的增长，在财政分权比例既定的前提下，进一步扩大地方所留存的份额，一方面提高自身待遇，另一方面继续加大投资力度，以求通过继续扩大税收产出的方式提高地方政府财政留存，由此循环往复，形成了官员待遇的不断螺旋上升。从这个意义上来说，财政分权将中央和地方政府之间原本简单的“委托—代理”关系转变为“投资—分成—再投资—再分成”的“财政包干合同模式”，体现除了地方政府获取财政分权、扩大投资、实现自身待遇提升的企业性，同时也阐释了财政分权与个体地方政府官员任职期内待遇的紧密联系。 1.3 长期利益：晋升

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由于晋升利益是在官员任期之内或之后下一轮官员政绩评价之后重新确定的，故可以理解为是官员期望获取的长期利益。除上述短期、中期收益之外，个体地方官员另一个更为重要的利益追求为晋升。受政治体制的影响，我国上下级政府之间存在着人事权力、财政分权方面的集权情况。由于中央集权的存在，上级政府除对下级政府工作拥有指导、监督权力之外，还在很大程度上对下级政府的人事任命、财政划分有决定权。除此之外，行政分级制度也决定了处于不同级别的政府的官员在待遇方面存在差别。这就导致了晋升对于地方政府官员具有强烈的激励性。除提高收入及工作待遇之外，地方官员期望通过晋升，一方面自身权力实现提升，另一方面扩大行政产权的处分权力，在信息不完全公开的监督环境之下，晋升除提升了官员赖以设租的直接行政权力之外，还能够实现官员对于下级官员设租权力进行划分的二级甚至多级设租权力。即晋升一方面提高了政府与市场主体间的直接设租权力，另一方面也提高了上下级政府之间的间接设租权力。并且，相对于官员在任期内的财政分权提高个人待遇来说，晋升则能够实现官员更长期的收益。

以上较为完整地表述了官员的全部利益追求，为研究官员具体行为的动机提供了理论支持。然而，对于官员行为趋势的分析和预测还应当综合考虑各个利益追求之间的相互关系，以便更全面、准确地把握官员行为倾向。

2 地方政府官员各种利益追求之间的相互关系

根据以上分析，官员具有腐败收益、财政分权收益以及晋升3种涵盖短期、中期和长期的利益追求。在现实行为之中，三者并非独立存在的，其相互之前有着深层次的联系。 2.1 关系之一：短期利益与中期利益

一般认为腐败直接侵吞了地方政府在所应留存的财政分权中的部分份额，降低了财政分权用于投资并获取税收的能力。而事实上，近年来我国腐败问题已经从最初的以直接侵占地方财政留存份额为主要形式的“盗窃型腐败”行为，发展到利用财政双轨制中地方政府相应财政权力，通过对作为政府公共产品投资行为相对方的承租人进行权力设租而实现的“非盗窃型腐败”。即腐败不再以现金流为主要形式，更多的是以一种权力出让的形式存在。因此，腐败对于财政分权的再投资方面的负面影响并不明显。与此相反，在某些情况下，由于有形公共产品通常是由政府投资并交由市场主体承包并最终完成提供的，在这个过程中，作为承租人的市场主体为降低招标中的额外交易成本，存在着与相关责任官员合谋的动机。因此，公共产品提供反而成为了腐败行为的“必要不充分条件”。在投资招标过程之中，地方政府官员有机会通过发包权力设租的方式，实现权力腐败。换言之，政府“财权”运用越充分，公共产品的提供量就越充足，由此所创造的财政收入额就越高，同时，寻租机会就越大。由于腐败不再仅仅是对“财权”简单侵占式的贪污，而是通过财权的运用以获取来自于市场主体的贿赂，两者不再是替代关系，反而在某些情况下体现出一种互补效果，因此，政府可以通过扩大财政支出以提高寻租机会的方式，实现短期利益和中期利益的“双赢”。 2.2 关系之二：中期利益与长期利益

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与之前两者相比，财政分权与晋升之间的相互联系则更为紧密。这是由我国当前以GDP为重要标的的官员晋升“锦标赛”决定的。尽管作为地方经济发展情况的衡量标的，GDP越来越广为诟病，但作为衡量官员能力和晋升的重要参考标的，GDP在客观性、定量性、准确性等方面都具有不可替代的优越性。因此，地方政府有足够的动力拉动地方GDP的短期高速发展，这是由地方政府官员任期的局限性和晋升的紧迫性所共同决定的。作为拉动GDP增长的三驾马车，即投资、消费和出口，对于地方政府来说，更容易为职权所直接控制的就是投资。为实现晋升，地方政府官员拥有在自身任期内，通过地方财政更大限度的投资利用，拉动本地GDP大幅度增长的动机。而正是由于任期限制，地方政府对于投资目的和范围方面也都有其主观倾向。一般来说，政府的投资目的主要分为实现宏观调控、推动产业结构调整、改善民间投资环境以及支持重点项目建设4个方面。然而地方政府在官员晋升“锦标赛”的影响下，投资目的出现了异变：一方面，地方政府希望通过扩大基础设施建设方面的投资，直接拉动GDP并为民间投资创造良好的硬件环境。并且，基础设施建设方面的投资同时也成为GDP之外的晋升绩效标的。另一方面，由于收益及职权的短期性，地方政府在自身投资和民间投资方面的选择中，对于保持地方经济长期发展方面兴趣不高，而更加偏向于短期内拉高GDP的投资项目。这就造成了地方政府在地方经济发展中普遍存在重效率、轻公平的倾向。尽管对于发展地方经济来说，营造一个公平有序的市场环境有着重要的意义。然而从地方官员来看，由于培养市场的周期过长，市场环境的优化并不能在官员任期内产生最大收益，而只是对之后历任地方官员积累地方经济发展禀赋存在着纵向的溢出效应，对本任期的官员来说反而是不经济的。除此之外，在宏观调控方面，地方政府对于经济发展过热的情况通常缺乏治理的动力，这是由于经济发展过热带来的投资、消费的激增恰恰能够推动本地GDP的发展。在这一情况之下，地方政府非但避免纵向溢出效应的出现，还通过政府借贷、掠夺资源等方式，通过透支地方经济长期发展能力等手段，实现短期经济高速增长。这也就能够解释我国近年来出现的重复建设、环境污染、资源匮乏等现象。在这一层面，地方财政收入同官员晋升也相互联系起来。同样，实现晋升则意味着官员财权和待遇的提升，扩大了官员对财政收入的支配权力，两者互为因果。

2.3 关系之三：短期利益与长期利益

仅就一般意义来说，腐败的违法性后果对于官员职权的占有都存在着极大威胁，更不必言官员晋升。然而，在我国“染缸效应”普遍存在的前提下，腐败同晋升同样也是有着密切联系的。虽然之前所述的以GDP为标的的晋升“锦标赛”存在着诸多问题，但至少是一种能够削弱人事任免可操控性的有力手段。然而，事实上，GDP并非晋升的唯一解释变量。晋升“锦标赛”并未完全同官员晋升呈线性关系。由于我国中央集权的存在，官员晋升或多或少存在着主观性。除之前所述的重复建设的政绩工程之外，存在于官员内部的为追求政府肥缺而引起的寻租腐败也起着重要的作用。之前有学者基于社会交换理论的相关论述表明，上下级官员之间的权钱交易、跑官买官情况依然存在。此外，还有不少学者从血缘、地域、任职情况等相关因素形成的社会关系网络对于晋升的影响方面进行了解释。而依据社会交换理论，以上诸多因素尽管表面上不涉及权钱交易，但同样属于权力寻租的范畴，可以通过腐败的方式逐步实现。同时，实现晋升所获取的大于之前职位的事权与财权也提供给官员更大程度的腐败机会和可能。

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3 地方政府官员利益追求理论的实际应用

基于以上分析可知，官员的3部分利益追求之间并非替代关系，而且呈现一种互补的趋势。在之后考虑官员效用函数的过程中，这种认识与之前对官员行为的研究有所不同。 例如对于腐败问题，有学者提出借鉴国外“高薪养廉”经验，试图通过提高官员身份禀赋和加大反腐力度的共同作用，在加大反腐力度的同时，提高腐败的机会成本，发挥官员效用间的替代作用，使官员以身份效用最大化的“理性人”追求取代腐败的利益最大化的“经济人”追求。实现官员“不敢腐败、不能腐败、不需腐败”，最终解决腐败问题。然而，由于腐败效用非但不能由其他两方面效用所替代，反而成为实现后两者的补充，在腐败“染缸效应”未能通过制度破除的前提下，片面强调“高薪养廉”反而会提高反腐的难度。

在财政分权方面，尽管官员由于腐败和晋升双方面的需求，对于地方政府的经济具备较大的推动热情，但官员效用和地方经济的目标函数并不同。政府的职能包括提供公共产品、降低负外部性、完善市场机制、加强宏观调控等方面。但在地方官员利益驱动之下，尤其是在腐败和晋升需求的驱动之下，地方政府在掌握和运用地方财政权力时，对于本地经济中的影响是有着特殊利益导向的。首先，对于城市发展方面，地方政府对于能够拉动GDP增长、完成政绩工程的投资性项目的偏好显然大于通过养老、就业、医疗等方面的保障的转移支付手段实现发展利益全民共享的倾向；其次，在完善市场方面，寻租机会和GDP方面的要求决定地方政府在维护市场公平和扶持优势市场主体方面的倾向显然偏向于后者，使地方政府在本地市场建设方面对于“效率”的追求远远高于“公平”，尽管短期内地方经济得以提升，但该提升是建立在破坏市场秩序的基础之上的，对发展地方经济长期稳定发展来说，显然弊大于利；第三，地方政府官员由于任期的限制，对于绩效工程和GDP的发展大都倾向于短期收益型。对于收益周期超出其任期之外的长期工程非但无偏好，反而呈现一种厌恶趋势。这是由于地方财政分权的有限性，地方政府需要通过掌握权力，将权力在任期内充分转化为晋升的绩效和标的。对于任期之外的财政支出则将其视为一种“资源浪费”行为。官员出于个人利益的追求，非但不会上马长期工程，反而会以政府借贷的形式，转移部分发展风险给下届政府。这一倾向对于地方经济的影响通常是负面的。

在晋升方面，一方面，人治现象为“获取政府肥缺”的寻租提供了可行性空间。对官员来说，通过出让权力的方式获取收益（腐败），并以收益换取政府肥缺（晋升），进而基于肥缺进一步出让权力获取收益，最终形成了布坎南寻租理论第一层次和第二层次寻租行为的交替上升，严重影响了政府晋升的严肃性。更严重的是，这种恶性循环形成了贪官驱逐廉官的“柠檬市场”，使政府不断丧失公信力。另一方面，为减少人治现象，晋升环节中存在着以GDP为主的标的，但是该标的同样未能形成合理、有效的竞争机制。以GDP为主的晋升标的本身是用来衡量地方官员对地方“援助之手”的力度，但在具体实施中却由于对地方政府短期经济利益的过分强调，成了地方政府能够通过“攫取”和透支地方经济发展能力的方式换取任期内的短期经济收益的理由。在这种竞争体制下，同样产生了短期利益驱逐长期利益的局面，不利于经济的长期稳定发展。

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4 结语及展望

在制度设计过程中，对地方官员利益追求的研究有利于修正强制性制度变迁的实现策略，为中央政府在进一步制定相关宏观政策过程中提供有力参考，同时，在评价和批准诱致性制度变迁时，将地方官员利益追求考虑其中，能够实现对地方政策及执行的全面考量，为研究制定政策的目的性提供新的视角。

此外，官员个体利益研究在分析地方政府行为中依然存在着一定的局限性。在后续研究中除考虑官员个体利益导向之外，还应将基于地方政府行为的官员利益群体性考虑其中，这样才能更加全面地掌握地方政府利益导向，更好地为准确分析地方政府行为提供理论依据。 主要参考文献

[1] 李怀，邓韬. 制度变迁的主体理论创新及其相关反应研究[J]. 经济学家，2013（9）：34-42.

[2] 杨瑞龙. 我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为[J]. 经济研究，1998（1）：5-12.

[3] 秦颖. 论公共产品的本质——兼论公共产品理论的局限性[J]. 经济学家，2006（3）：77-82.