从双汇_瘦肉精_事件谈我国食品安全政府监管问题

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从双汇“瘦肉精”事件谈我国食品安全政府监管问题

刘杰

（华东政法大学，上海 200042）

摘要：双汇“瘦肉精”事件的曝光，再次暴露了我国食品安全体系中存在的问题，尤其是政府部门在食品安全监管中的各种漏洞。本文将以双汇“瘦肉精”事件为切入点，从政府监管方面分析我国食品安全体系中存在的问题，并试图阐述应对措施。希望本文对我国食品安全体系建设的进程有所益处。

关键词：瘦肉精；食品安全；政府监管

中图分类号：D912.29 文献标识码：A 文章编号：

2011年央视3.15特别节目曝光双汇集团旗下子公司销售的猪肉产品中含有“瘦肉精”，食用含有“瘦肉精”的猪肉产品将严重危害人体健康。事件被曝光后，公众再一次看到的是政府各职能部门在出现食品安全突发事件后的“被动执法”。这再次暴露了政府部门在食品安全监管工作中存在的诸多顽疾，并亟待解决。 一、政府部门在食品安全监管中存在问题及原因 （一）分段监管的缺陷 在《食品安全法》的制定过程中，立法者试图改变我国食品安全“分段监管”的模式。不过，考虑到监管模式大幅改变的现实阻力，立法者采取了折中的手段，即在《食品安全法》中规定国务院食品安全委员会整体负责领导全国食品安全工作，县级以上地方人民政府统一负责本行政区域的食品安全监督管理工作，但是食品安全的一线监管工作依旧是由卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门以分段管理的模式进行，“分段管理为主，统筹管理为辅”的食品安全监管体系并未改变。这意味着每一种食品在其整个食品链所涉及的诸多环节中依旧要面临十几个行政部门的共同监管。此种监管模式看似严密，实则给食品安全问题留下了隐患。各部门分头监管，造成权责不明确，监管重叠或者空洞的局面，既增加了政府行政成本，更容易造成监管链条的“断裂”。在“分段监管”模式下，各职能部门单独执法，并只对本部门负责的事项进行监管，其他部门的监管职能则一概不管，对于监管过程中有重叠或者规定模糊的事项，各职能部门则容易采取视而不见的态度。每个职能部门都有理由相信，重叠监管事项总归有其他部门会执行，规定模糊的监管事项更无关紧要，因为这本来就不是自己份内的职责。此外，由于食品安全监管各环节存在连续性，这使得下游监管环节在一定程度上流于形式，即只要上游监管环节显示食品安全没有问题，那么在下游监管环节上只要做形式检查就可以了。再次，食品安全的“分段监管”使得个环节监管部门间不能及时共享有效信息，也容易造成在食品安全监管上出现漏洞，一旦发现食品安全问题，各部门也不能及时找出问题环节，影响监管部门对食品安全突发事件的反应效率。 （二）缺乏食品安全统一技术标准 食品安全问题实质上是技术标准的问题。要确保食品安全卫生，并符合人体健康营养标准，就必须有一套完备的食品安全统一技术标准。所有食品都必须达到其所属食品类别的相应技术标准才能进入消费市场。目前，我国食品行业还缺乏完备的统一技术标准。部分食品种类没有完备的食品安全技术标准，部分食品种类的食品安全标准则不统一。例如，根据卫生部门的标准，黄花菜不属于干菜，不得有二氧化硫残留，但质监、农业部门的相关规定称，黄花菜属于干菜，并明确了二氧化硫残留标准。如果没有完备的食品安全技术标准，那么食品安全监管部门在监管过程中就会因为没有技术标准可依，从而不能充分检验出某一食品是否存在安全问题；或者发现可能存在的安全问题，但没有明确的技术标准予以禁止，从而采

取放任的态度。如果没有统一的安全技术标准，各监管部门在各自监管环节便会我行我素，依据本部门的安全技术标准进行监管。这种不同监管部门间安全技术标准“打架”的现象，会造成食品安全监管出现混乱

（三）缺乏食品安全风险分析和预警体系

健全的食品安全风险分析和预警体系是制定食品安全统一技术标准和食品安全相关法律法规的基础。食品安全风险分析和预警体系旨在对食品领域涉及的所有原材料、添加剂、包装用品等风险对象进行安全风险的评估、分析和管理，明确每一类或每一个风险对象的风险等级和风险关键点，从而为食品安全统一技术标准的制定和相关立法提供科学参考。该体系既在横向上确定不同种类的风险对象的风险等级，又在纵向上对每一风险对象在食品链中的风险关键点进行评估。在此基础上，政府监管部门及食品安全疾病控制的相关组织便可建立起一套科学的食品安全预警体系。通俗的说，食品安全风险分析和预警体系能让我们明确哪类或具体哪种食品存在较高的安全风险，以及各类食品在其整个生产及流通链条中哪些环节是存在较高安全风险的关键点。 目前，我国还没有建立起完整的食品安全风险分析和预警体系，这也是造成我国食品安全监管漏洞百出，食品安全问题泛滥的重要原因。没有健全的食品安全风险分析和预警体系的支持，政府监管部门就无法对我国目前的食品安全情势作出正确的分析和判断，即使手中拥有立法权和制定相关政策的权力，也不可能制定出一套完整的食品安全统一标准以及相关的法律法规。 二、完善政府食品安全体监管的对策 （一）食品安全监管模式转变 政府部门的食品安全监管模式应该从目前的分段监管模式向品种监管模式转变。品种监管模式是指由某一监管部门对部分食品的食品链进行全程监管。这是一种统一、高效、责任明确的监管模式。在该模式下，负有专门职责的监管部门可以对食品链的各个环节实施监管，及时发现问题并采取相应措施。这将在很大程度上弥补分段监管模式下各部门因缺乏协调或者消极履行职责而带来的监管重叠或者漏洞的问题。 美国目前采取的就是“品种监管”的食品安全监管模式，这一点值得我国借鉴。美国有联邦、州和地方多层次的食品安全监管体系，并主要采用品种监管的模式。我国应该充分借鉴美国食品安全的品种监管模式，建立起一套“品种监管为主，分段监管为辅”的食品安全监管模式。该模式应明确农业、卫生、工商、质检各部门的监管品种和监管范围，落实具体责任，并加强各部门的统筹安排，从而使政府监管能够真正覆盖每一种食品的整个食品链。 （二）建立完善的食品安全风险分析和预警体系 美国是食品安全风险分析和预警体系较为发达的国家。美国在上世纪90年代就开始重视对食品安全风险的管理，食品安全风险管理体系的主要内容是对各类食品的安全风险作出全面评估，建立风险管理模型，为国家食品安全政策和标准的制定提供参考。该体系旨在尽最大限度控制美国本土的食品安全风险，为民众创造良好的食品安全消费环境。风险管理的程序包括风险评估、风险管理措施的评估、管理决策的实施、监控和评价等内容。目前，美国食品安全风险管理体系的一项重要举措是推行HACCP(Hazard Analysis and Critical Control Point), 即风险分析和关键控制点风险管理工具。HACCP最早是运用在美国航天领域，用于为美国航天项目提供安全食品。现在，HACCP作为一种控制食品安全的预防性体系,通过对加工过程的每一步进行监视和控制，从而降低危害发生的概率，确保食品在生产、加工、制造、准备和食用等过程中的安全。 我国可以充分借鉴美国在建立食品安全风险管理体系上的做法，建立起适用我国实际情况的食品安全风险分析和预警体系。笔者认为，国务院食品安全委员会牵头，会同国务院各食品安全监管部门，着手建立起我国食品安全风险分析和预警体系。这其中，政府必须充分

发挥医疗卫生、动植物、微生物、化学品等国家专门科研机构的专业技术作用，此外，政府还应与高校科研室、私人科研机构开展合作，共同促成该体系的建立，并可以与国外专业机构及国际组织合作，从而为国家的后续立法、统一食品安全标准制定、食品安全政策的出台提供科学依据。

（三）统一和完善食品安全技术标准

我国统一食品安全技术标准的制定和完善应该和食品安全风险分析和预警体系的建立紧密联系起来。统一的食品安全技术标准应作为全国范围内的基础技术标准，并在全国公布，各级食品安全监管部门、食品经营者、消费者均以该标准为准。该技术标准将使食品安全监管部门在监管过程中有统一的技术标准作为参照，明确了监管的实质内容；食品经营者在食品链各环节有明确的技术安全标准作为生产标准；消费者也能够知晓更多的食品安全专业知识，有利于自身利益的维护。

除了统一的食品安全技术标准，各食品行业应根据统一食品安全技术标准，在政府及食品安全专业机构的参与下，制定更为严格行业技术标准。此外，各省、直辖市和自治区可以根据本地实际情况，以全国统一食品安全技术标准为参照，制定地方食品安全技术标准。需要指出的是，行业及地方食品安全技术标准不得与全国统一食品安全技术标准冲突，只能更为细化和严格，以适应我国食品安全管理现状。

参考文献：

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作者简介：刘杰（1987- ），江西萍乡人，华东政法大学经济法专业硕士研究生，研究方向：商法。