城镇化_宁波新农村建设的重要途径

一、充分认识城镇化在新农村建设中的重要意义城镇化与新农村建设是我国现代化总体战略的有机组成部分，两者相辅相成，互为条件。一方面，新农村建设战略任务的实施为我国城镇化发展提供了新的契机，另一方面，城镇化作为新农村建设的重要途径和载体，对新农村建设具有重要的推动作用。1.城镇化是实现新农村建设战略目标的重要前提。新农村建设是在统筹城乡发展战略背景下提出的，农村自身所具有的相对封闭性和内生滞后性特点决定了新农村建设不能就农村而论农村，必须发挥城镇的集聚、辐射和带动作用。况且，新农村建设的根本目的就是要打破城乡二元结构，实现城乡一体化发展，因此城镇化也是新农村建设的必然要求。实践证明，一个地方城镇化水平越高，新农村建设步伐就越快。我国农村发展和改革已进入了新的阶段，必须按照统筹城乡发展的要求，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大各方面对农村发展的支持力度，这样才能较快改变农村的落后面貌。2.城镇化有利于推动农村经济发展，能有效促进农村自然经济发展格局的瓦解。一方面，城镇化带来农村劳动力非农化转移，有利于增加农民非农就业收入，有效地促进农民收入的提高。另一方面，城镇化不断产生对农产品更大的需求，有利于农业结构调整，加快农村产业化发展。3.城镇化是农村剩余劳动力转移的重要渠道。随着现代生产力的发展，农村剩余劳动力越来越多，实现农村劳动力的城镇化转移是新农村建设的必然选择。相对于大城市而言，小城镇与农村具有较密切的空间联系，就业成本和定居成本比较低，在吸纳农村人口转移的过程中，具有不可替代的重要作用。4.城镇化有利于形成全社会共享发展成果的机制。城镇化是一个双向互动的过程。城镇化在完成农村人口向城镇集聚过程的同时，改变了农民的生产生活方式，实现城镇现代文明向农村的扩散。乡村城镇化也使城市公共服务产品、基础设施建设和政府管理理念向农村延伸，使农村共享文明成果，有利于社会共享机制的形成。二、宁波城镇化发展现状改革开放尤其是党的十六大以来，宁波以科学发展观为指导，大力实施城乡统筹发展方略，积极探索39/《经济丛刊》/2007/3新农村明确定位，对经济发展、社会事业、基础设施建设等作出了具体的安排。按照宁波城镇发展特点、城镇职能等级调整，目前宁波市中心城、都市区外部组团、二级中心城、中心镇和一般建制镇的五级城镇规划建设格局已初现端倪。随着“东扩、北联、南统筹、中提升”统筹区域发展战略的确立以及余慈地区空间布局规划纲要、象山港区域保护与利用规划的实施，宁波城镇化区域布局将日趋科学合理。4.中心镇建设初具规模。近年来，宁波启动“中心镇培育提升工程”，根据区域发展和市域规划等综合因素，选取14个经济发展基础较好的乡镇作为中心镇进行试点，在政策、资金投入、基础设施建设等方面进行倾斜，中心镇综合实力不断增强。到2005年底，全市14个中心镇镇域面积1621.21平方公里，其中建成区面积由1997年的28.5平方公里扩展到88.4平方公里；中心镇建成区户镇域户籍人口85.43万人，籍人口36.15万人，转移农村劳动力累计人数达到17.52万人。2005年中心镇财政收入27.52亿元，比1997年增加23亿元，占全市地方财政收入的13%。5.小城镇的辐射带动作用不断增强。一方面，宁波通过“并乡、扩镇”等途径，调整行政区划，小城镇规模不断扩大，小城镇集聚效应不断增强。宁波农村乡镇数由原来的191个减少到90个，其中建制镇79个、乡11个，到2004年底全市除城关镇以外，建成区常住人口3万人以上的镇有11个。另一方面，发挥各地比较优势，发展主导产业，培育了一批规模化的经济强镇，形成了具有区域特色的块状经济。小城镇在区域经济发展中的作用越来越明显，对农村产业和人口的辐射和带动能力不断增强。据测算，全市经济总量的三分之一是小城镇创造的。2005年全省最发达的100个乡镇评排名第选，宁波共有16个镇入围，三位。宁波城镇化发展过程中也存在着一些不足。一是城镇化水平偏低。目前宁波尽管已经进入城镇化加速发展时期，但总体上仍滞后于自身工业化和经济社会发展的需要，也落后于沿海其他同级城市的城镇化水平。二是城镇化发展不平衡。近年来存在着大城市扩张冲动，中心城区扩张快于小城镇，中心镇发展实力仍需增强。城镇化发展不平衡还体现在区域发展差距上，表现为城市化水平南低北高和南疏北密。三是城镇化层次低。宁波城市体系平面化特征明显，中心城市的比较优势不突出。小城镇基础设施建设滞后，绝大部分小城镇无污水处理系统，一些乡镇环境面貌甚至不如村庄。小城镇集聚和吸纳能力不足，城镇化对农村的辐射带动作用有待进一步增强。四是城镇化过程不畅。由于户籍、社会保障等制度不完善，农民城镇化转移不彻底，人口城镇化不稳定。五是小城镇建设管理体制滞后。一些地方和部门对小城镇建设的重要性认识不足，城镇化发展思路不清晰，城镇综合改革滞后，乡镇政府责任重，但权利小，许多事情是“看得见”管不着，导致乡镇政府在城镇化建设过程中的角色定位失调。三、积极发挥城镇化在新农村建设中的作用新农村建设是我国现代化发展的一个长期战略任务，具有复杂性和艰巨性，同时也体现出很强的区域性和阶段性。作为沿海发达地区，建立以工促农、以城带乡的长效机制，不断推进城乡一体化，城镇化发展成效显著。1.城市化政策力度不断加大。宁波始终重视城镇化发展，把城镇化作为现代化发展的重大战略举措，先后出台了一系列推进城镇化的政策措施。大力推动户籍制度改革，率先打破户籍制度障碍，取消进城镇落户的指标限制，进一步放宽准予落户的对象和条件，引导农村人口向城镇集聚。逐步建立并完善被征地人员养老保障制度，基本解决失地农民的社会保障和就业问题。努力探索城镇建设投融资模式，加大城镇基础设施建设力度。这些政策措施为城镇化发展提供了有力的支持，极大地促进了城镇化的健康发展。2.城镇化水平快速提升。宁波通过以港兴市、产业立市，不断优化城镇化发展环境，提升城镇化发展层次，城市化进程不断加快，城乡面貌发生深刻变化，人居环境显著改善。城乡基础设施不断完善，以中心城为中心形成“一环六射”市域高速公路骨架网络，建成市域1小时交通圈和都市区30分钟交通圈。近几年宁波城镇化水平以年均2个百分点的速度增长，城市化率从45%提高到56%，中心城市面积从原来的1033平方公里增加到2005年的2560平方公里，其中建成区面积从134平方公里扩展到224平方公里。3.初步建立了较为完善的城镇规划建设体系。为适应城市发展的需要，历经多年修编的《宁波市城市总体规划（2006年—2020年）》已获国务院批复实施。城市总体规划对宁波城市性质、城市建设和发展总体目标、整体结构、发展方向进行了40/《经济丛刊》/2007/3新农宁波城乡一体化程度较高，城镇化对农村发展的影响更为密切。因此，要充分发挥城镇化在新农村建设过程中的途径和载体作用，坚持统筹城乡发展，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设。1.进一步完善城乡规划，引领新农村建设健康协调发展。要充分发挥规划的先导作用，以“十一五”规划纲要和城镇总体规划为指导，进一步修编完善城乡布局、土地利用、产业发展、基础设施建设和环境保护等专项规划，更加突出城镇化在区域发展中的战略地位，增强规划的可操作性。加强各领域各层次规划的统筹协调，注重规划的长远性、特色性和整体性，不断提高城镇化发展的档次和水平。高效利用市域空间资源，引导人口、产业适度向中心城市、二级中心城市、中心镇集聚，促进城乡空间协调、有序发展。按照城市总体规划确定的五级城镇体系和“两心、两带、三片”组团式发展目标，不断提高都市区城镇化发展水平，使其成为辐射和带动全市区域经济社会发展的核心。要高度重视小城镇发展，合理引导小城镇区划布局调整，把区位、交通、经济基础好且相对独立的重点城镇向小城市推进，城郊城镇纳入城市的发展空间，与中心城市统筹规划、协调发展。抓紧编制和实施镇区和中心村规划，稳步推进行政村的区域调整和自然村的拆迁归并，积极引导农村人口向镇区和中心村转移，力争到2010年，建成区户籍人口5万人以上的小城镇达到20个，农村集中居住点1000个左右。2.合理布局小城镇，大力培育特色经济。继续深入实施“中心镇培养工程”，重新确定20个左右发展潜力大、集聚辐射作用强、交通条件优越的重点小城镇为中心镇，赋予更多的优惠政策，给予倾斜扶持。同时以这20个中心镇为核心，通过与周边乡镇和农村的联合，培育形成20个左右的小城镇组团，提高城镇规模效应和综合竞争力，使其成为城乡经济发展的新增长极、转移农村劳动力的重要集聚地和新农村建设的示范区。要进一步明晰城镇功能区分，依托特色经济，实现小城镇与产业发展的良性互动。依托资源、区位和人文等方面的优势，强化产业支撑，积极培养一批工业、商贸、旅游强镇，形成具有鲜明特色的区域经济格局。3.继续深化城乡配套改革，健全小城镇发展长效机制。首先是推进行政管理体制改革。全面深化乡镇机构综合改革工作，合理划分县、镇两级政府的职责和权利，赋予小城镇一定的县级经济管理权限，充分调动乡镇在经济社会发展方面的积极性。通过委托、授权和直接设置派出机构等多种形式，延伸规划、建设、环保、交通和安全生产等县级部门职能，强化对城镇的公共管理和社会服务。积极探索城镇管理改革，引进并建立市场化机制和预测预警机制、执法联动机制和快速反应机制，提高小城镇管理专业化水平。以建立城乡一体化的公共财政体制为目标，进一步完善县级对乡镇的分税制财政体制。根据乡镇经济发展和收支状况，合理确定分成比例，规范转移支付，按照中央“三个高于、三个主要”的要求，加大财政资金向乡镇的倾斜力度，不断壮大城镇化建设及其对新农村建村设辐射带动能力的财力支撑。其次是改革户籍制度。彻底地取消城乡户籍差异，建立城乡统一的户籍登记管理制度，真正消除依附在户籍制度上的就业、教育、社会保障等各种城乡差别待遇和对农民的身份歧视，在“农转非”等配套措施方面放宽限制，真正给予转移农民市民化待遇。逐步建立城乡劳动者平等的就业制度，加强统一城乡劳动力市场、就业失业登记、劳动用工管理等制度建设，搞好统筹就业服务，努力改善农民的创业和就业环境。鼓励农村居民到城镇就业落户，放宽农民进城就业和定居条件。对进入中心镇和一般集镇落户的农民，可保留其在农村原有的集体土地承包权。第三是完善城乡社会保障制度。适应小城镇发展形势，按照统筹城乡发展的要求，逐步建立健全较为完善的城乡一体化社会保障制度体系,逐步达到城乡居民全覆盖的目标。加强外来建设者服务与管理，尽快落实建设用地指标，加快外来民工集中居住区建设。通过对外来民工集中安置与服务管理，使农民工对城镇形成归属感和认同感，促进农民长期有效地进行非农化转移，提高城市化的整体质量和水平。对新落户的城镇居民进行职业技能培训，提高他们对城镇生活的适应能力。加快农村集体经济股份合作制改革，大力推进农村新社区建设。同时要改革要素配置机制，探索农民住宅产权流转和建立农村集体非农建设用地进入市场的有效途径，促进城乡土地资源统一优化配置，让农民更多地从城镇化发展中获益。（责任编辑：章洲韬）作者单位：宁波市农村工作办公室41/《经济丛刊》/2007/3