政治发展和国家能力

政治发展和国家能力

一 政治发展和国家能力的内涵

政治发展理论始于1960年代，西方学者对于政治发展有着不同的见解，第一种观点认为，政治发展是与社会经济现代化的互动过程，其代表人物是美国政治学家阿尔蒙德。第二种观点认为，政治发展就是通过政治多元化，建立起与一定的技术——经济发展水平相适应的民主政治制度。其代表人物是美国政治学家、多元民主论的开创者罗伯特·达尔。第三种观点认为，政治发展是一个复合概念，它既可以用来指某种过程，又可以用来分析作为政治变迁的结果。其代表人物是美国政治学家亨廷顿和派伊。西方学者一般都把政治制度化、政府能力的增强和公民参政水平的提高作为政治发展的目标函数。

中国国内学者对政治发展思想的研究也是众说纷纭、莫衷一是，主要有几个代表性学者的观点。王浦劬先生认为政治发展是政治关系的变革和调整，在特定的经济关系和社会关系基础上形成的利益之间的矛盾运动会不断发生和发展，从而导致政治权力和政治权利的变革和调整，这种变革和调整的过程就是政治发展的过程。学者谢庆奎教授认为政治发展是在独立民族国家形成和传统社会向现代社会转型的过程中，政治体系的合法化、民主化和现代化的过程。李元书先生则认为政治发展是通过扬弃代价，以寻求不断发挥人的政治潜能的政治体制和政治生活方式的过程，以及这些体制和生活的生长过程。

对于政治发展的概念，本文综合认为，从广义上来讲，政治发展是指政治体系由低级形态向高级形态发展的过程。从狭义上来讲，政治发展是指一个国家内部结构向科学化与合理化的方向的转变。政治发展的主要特征是政治发展的进步性、目的性、多样性、注重人的发展以及政治权力从超强到衰微的演变过程。尽管政治发展是多层次的复杂的，中外学者也从不同角度揭示了其内涵和特征，但是均把国家能力看作是政治发展内涵的重要方

面，是衡量一个国家政治发展水平的重要指标。

那什么又是国家能力呢？所谓国家能力，指国家以政府为代表将自己的意志、目标转化为现实的能力。国家能力研究的早期著作通常都把它等同于公共政策制定过程中的国家自主性，认为国家自主性越高，国家能力也就越强。强调国家在公共政策制定与实施方面的能力，强调国家摆脱社会约束并把国家偏好转化为公共政策的自主能力。经过国家能力理论的发展，学者们逐渐认为国家能力的强化本身是以社会为目标的，国家权力的集中和扩大并不意味着对社会的削弱，只是加强了整个社会的组织化、制度化和有机化的程度，国家与社会的关系是和谐的。

国家能力包括哪些主要方面呢？对第三世界国家能力有过深入研究的美国学者米格代尔(Joel S.Migda1)，将国家能力定义为一国中央政府影响社会组织，规范社会关系，集中国家资源并有效地加以分配或使用的能力。具体地说，他认为国家能力包括以下四个方面。第一，国家对社会各部门发挥影响的(penetrate)能力；第二，社会内多种关系的调节(regu1ate)能力；第三，社会内存在的各资源的汲取(extract)能力；第四，把汲取资源适当地分配或使用的能力。王绍光和胡鞍钢在《中国国家能力报告》里也认为国家能力可以概括为四种能力:第一，汲取能力，即国家动员社会经济资源的能力，国家汲取财政的能力集中体现了国家汲取能力；第二，调控能力，即国家指导社会经济发展的能力；第三，合法化能力，即国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其经济地位的能力；第四，强制能力，即国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力。他们认为财政汲取能力是最重要的国家能力，明确主张以汲取能力和调控能力作为衡量国家能力的指标。综上观点，可将国家能力分为四种能力：宏观调控能力、汲取财政能力、合法化能力和强制能力。在当代中国改革开放和现代化建设的历史大场景下，中国的制度变迁和政治发展客观上要求强化国家能力，确立强政府强社会的发展模式，也就是在实践中不断提高中央政府指导和推动社会进步的能力，使之在其合理边界内发挥出越来越大的主导作用。

二 国家能力与政治发展的逻辑关系

政治发展被理解为政治生活和政治社会形态由简单、原始状态到复杂、高级的较为完善状态的演变过程。政治发展的概念可界定为一个政治系统在历史演进过程中，其结构渐趋于分化，组织渐趋于制度化，人民的动员参与支持渐趋于增强，社会愈趋于平等，政治系统的执行能力也随之加强，并能渡过转变期的危机，使政治系统之发展过程构成一种连续现象1。政治发展是现代化过程中的政治变迁，政治现代化包括两大命题：国家能力的增长、政治体系能力的提高和民主化。艾森斯塔德认为，现代化在政治领域表现为社会中心、法律、行政和政治机构的权力的强化以及广大阶层对政治中心的参与、支持和民主化。2布莱克也指出，国家对民众的直接面对、私人或地方活动领域中国家权力的进入、强大的社会动员能力以及公民对国家的承认、大众的政治参与，这些都是政治现代化的内涵。3政治现代化的过程表现为，一方面，国家能力增强。国家能力越强，国家越是能够融入社会，那么国家通过这个社会执行其意愿的能力也就越强。另一方面，民主化的程度提高。社会各集团对政治的参与水平和影响的提高使得社会对国家的控制力上升。二者的辨证发展过程，最终实现了国家和社会的和谐。因而，国家能力是政治发展内涵的重要方面，也是政治发展的重要衡量指标之一。

无论在工业化社会或发展中国家，国家是各国的社会演变、经济发展、政治变革和国际间互动关系的独立和主要的驱动者。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。 ……有效

4从20世纪60年代中期到90年代中期的30年间，的政府是经济和社会发展的关键。”有

着强大的政府机构能力和良好的公共政策品质的国家，其人均收入年平均增长率达到3%，

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陈鸿瑜. 政治发展理论〔M〕. 台北: 桂冠图书股份有限公司, 1987. 30

参见S·艾森斯塔德. 现代化: 抗拒与变迁〔M〕. 张旅平等. 北京: 中国人民大学出版社, 1989 3 参见C·E·布莱克. 现代化的动力〔M〕. 段小光.成都: 四川人民出版社, 1988

4 世界银行. 1997年世界发展报告——变革世界中的政府〔M〕. 蔡秋生等. 北京: 中国财政经济出版社,1997. 1, 15

相反的国家则仅为0.5%。5国际经验表明，无论是先实现现代化的国家，还是后实现现代化的国家，无论这些实现现代化的国家是国家职能范围较广的国家还是国家职能范围较窄的国家，其国家大体都具备了较强的集中进行政治控制和协调的能力、管理资源以支持经济增长的能力以及促进社会相互依赖的能力。而且，越是后发展的国家，其现代化过程中，国家能力的大小就越加重要。东亚及东南亚“儒文化圈”国家和地区成功发展社会经济的基本原因之一，就在于它们运用历史文化的传统，摸索出了一条兼顾“两难”的发展道路，即突出政府权威作用与强调市场调节作用并存的发展道路。从长期的经济增长率来看，在不同的国家里，人均GDP和政府对GDP的贡献比率之间有一个很强的正比率关系。也即是，比较富的国家一般都是能通过其政府部门产生较高比率财富的国家。6可见，在国与国之间可视的巨大的经济发展水准反差现象的背后，潜在的决定性因素是国家能力。强有力的国家不仅能推动经济的发展，还能保证政治稳定。亨廷顿特别强调，第三世界国家的政治发展的关键环节和首要步骤，应当是建立起具有权威的政治结构，保证建立和维持必要的公共秩序。同时，作为政治发展目标和重要内容的民主化的进程需要一个有效的政府。民主化的进程取决于政府机构的活力和有效性。没有一个有效的政府，就不可能有民主。因为，首先，凡是缺乏政府有效性——稳定的民主制度的先决条件——的地方，都不能通过民主实践本身作为补充的手段，而是必须通过特别的努力来加强政府的能力。其次，与其他类型的体制相比，民主体制可能需要一个更有效的政府作为其基础，因为这样的体制往往允许更多的社会力量参与政治竞争。最后，民主化会释放出各种力量，而这些力量往往会对体制本身造成巨大的压力。所以，没有一个有效的政府，就不可能有稳定的民主制度。因此，国家能力被认为是发展中国家政治现代化过程中最稀缺的资源，国家能力的强弱成为影响一个国家政治经济社会发展的重要因素。

总之，在现代化进程中，国家能力是政治发展的重要内容也是衡量指标之一 。对于后发现代化国家而言，国家构建的分量甚至超越了经济建设，国家能力的强弱直接关系到一

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参见世界银行. 1997年世界发展报告——变革世界中的政府〔M〕. 蔡秋生等. 北京: 中国财政经济出版社, 1997. 32

6 〔美〕弗朗西斯·福山. 国家构建—— 21世纪的国家治理与世界秩序〔M〕.黄胜强, 许铭原. 北京: 中国社会科学出版社, 2007. 20

国的政治经济发展。要推进一国的现代化进程，推进一国的政治发展，加强国家能力建设至关重要。

三 当代中国强化国家能力的具体思路和对策

当前中国正处于战略转型期，政治、经济、社会发展的关键时期，面临着如何强化国家能力以确保强化国家能力在当代中国政治发展中的战略支撑点地位的问题。我们认为，应从经济、政治、文化三个层面上去探索，具体体现在以下四个方面。

第一，加强国家的宏观调控能力，亦指国家指导社会经济发展的能力。为此，可以通过计划手段、财政政策和货币政策手段来达到宏观调控的目的。同时转变政府职能，建立统一、高效的宏观调控体系。一是要按政企分开原则转变政府职能，把应由市场调节的经济活动都交给市场。二是强化综合管理部门，逐步改组产业经济管理部门。三是建立和完善金融、财政、计划之间相互配合，相互制约的机制。保证了国家宏观调控经济的能力，也就能确保改革、发展和稳定。

第二，强化财政汲取能力，尤其是强化中央政府动员、吸取和配置全社会资源的能力，避免中央政府积弱的状况发生。应特别注重财政能力的建设，必须让中央保持某些财力的集中。邓小平曾说，“中央如果不掌握一定数额的资金，好多应该办的地方无力办的大事情，就办不了，一些关键性的只能由中央！投资的项目会受到影响”。保持财政收支的总体平衡，确保财政收支总体平衡的基本原则就是量力而行，量入为出。只有这样才能取得全局的稳定和主动，才能使整个经济转上健全发展的轨道。归纳到一点，就是要搞好国家财政，强化中央政府的财政能力。

第三，强化合法化能力，尤其要强化中央政府的权威能力，防止权力失控。合法化能

力指国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力。我们可从两个方面来理解，一是合法性，指“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”二是有效性，指“实际的行动，即在大多数居民和大企业或者说武装力量这类有力量的团体看政府的基本功能时，政治体系满足这种功能的程度”。7为了达到合法性和有效性的目的，应从以下三个方面来着手。

树立和维护中央政府权威的能力，这是前提。中国的现代化进程呼唤树立和维护其生存和发展的全新的国家权威，强化新体制下的国家能力。这是一国现代化成败的关键，也是政治高度发展的一个标志。中国政治的内在规定性和特定的历史——社会——文化条件决定了中国的现代化必须由政府的强有力推动。如果政府对社会失控，直接后果就是社会各方面各自为政，各行其是，以至于“上有政策，下有对策”， 严重干扰社会改革的正常运转，阻碍现代化进程和社会的持续、稳定、健康发展。那么，如何确保中央权威呢$根本的要大力加强中央政府的行政领导和行政管理能力。中央政府应发挥其应有的建构能力，具备起强有力的政策制定能力、贯彻执行能力、体制创新能力、秩序维持能力、社会整合能力。还必须加强其执行的力度，只要中央定了措施，各地各部门就要坚决执行，不但要迅速，而且要很有力。同时中央行使权力应是在大的方向性问题上。另外，政府组织应是一个权变性的、适应性的系统，它的结构和规模必须能适应和承受环境变化带来的压力和挑战。为此，国家机构必须加快自身的现代化步伐，以便加速国家的经济现代化和政治现代化。中央权威除了能够维持秩序以外，还必须开明、具有历史使命感，从本民族的根本利益出发，主动顺应现代化的时代潮流，在不危及稳定大局的前提下适时地进行改革以推进经济发展和政治发展。当前维护中央权威，最重要最根本就是要维护以江泽民为核心的中央领导集体的权威，就是要维护中国共产党中央、国务院在整个国家政治体系中的权威地位。

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[美]李普塞特.政治人—— 政治的社会基础[M].上海:上海人民出版社,1997.55

另外，不断地加强对社会力量的吸纳能力，通过国家手段来培育社会能力。从政治发展的角度看，持续不断的现代化过程就是持续不断的政治动员和政治参与相结合的过程。因而，有组织、规范化的社会主义民主和畅通的政治沟通渠道，当是改革时期吸纳各种社会力量的有效途径。 “ 一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。”因此， 就必须让群众能经常表达自己的意见，使他们有意见就能提，有气就能出。这样，有了小民主就不会来大民主。只有倾听群众的呼声，充分发扬社会主义民主，及时疏导群众中的不满情绪，排放社会中积累起来的各种冲突因素，才能真正地避免政治动乱，实现政治稳定。同时要求改革者运用高超的技艺推进改革政策，提高制度化水平，增强对日益扩大的政治参与的吸收和溶合能力。另外，我们要科学定位当代社会转型时期国家能力和社会能力的应取态势，合理划分其边界，处理好党和政府的关系、政府与企业的关系、政府与社会的关系、社会与个人的关系，达到公民社会与国家能力相互推动，相互助长、共同发展的“强政府与强社会相结合的模式”。从政治文化角度来看，必须加强对意识形态的控制能力，以应付市场经济、社会转型及全球化等各方面的挑战。为此，首要的是坚持四项基本原则，反对资产阶级自由化。其次是以马克思主义为指导，以“四有”方针来教育人民。从重要前提来看，要有健全的社会主义法制和依法治国。为了确保社会政治生活的有序化水平，就必须建立一套稳定的、普遍适用的法律规范。

最后还必须坚持“两手抓，两手都要硬。”通过上述措施，以最有效的形式和专门机构来影响社会大众，灌输政治价值观念，以实现思想舆论的控制，维护产生于制度框架之中的各种规章与指令和大多数人所能接受的价值观与象征，以此建构当代中国政治文化，进而促进中国政治发展。

第四，强化国家的强制能力，使之成为财政能力、调控能力及合法化能力的坚强后盾，为中国政治发展提供有利保障。国家一般依靠强制手段对社会进行控制，蒂利曾对国家控制的暴力作了概括：一是战争组织能力可否清除国外威胁；二是国家组织能力可否清除国

内威胁；8三是防止能力可否清除内部威胁。国家实行暴力控制对于政治统治和社会生活条件是必不可少的，它是规则、秩序稳定和发展的前提。首先，这是维护稳定的根本保障。维护稳定，是全国人民的根本利益所系，是大局。中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。其次，这是由我国现在仍存在着许多不稳定因素所决定的。在改革开放和现代化建设的新时期中，军队是人民民主专政的坚强柱石，肩负着保卫社会主义祖国，保卫四化建设的光荣使命，因此，必须加强国防和军队建设，这是最基本的保证。军队必须始终不渝地坚持党的绝对领导，在思想上、政治上同党中央保持一致，加强质量建设，从严治军，大力加强思想政治建设，加强教育训练，提高现代技术特别是高技术条件的防卫作战能力，重视科技强军。加强国防教育，增强全民国防观念。对于国际局势要时刻保持清醒，力争和平，避免战争，保持国际环境的稳定。这样，一个是国际上的和平环境，另一个是国内安定团结的政治局面，两者共同构成实现中国发展战略目标的两个基本条件。

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时和兴，关系、限度、制度:政治发展中的国家与社会[M].北京：北京大学出版社，1996.165.