行政区划调整与大都市区发展——以广州市为例

文章编号：１００９－６０００（２００７）１　２－００２５－０７　中图分类号：ＴＵ９８２　２１　文献标识码Ｂ　基金项目广州市社科基金（市人文重点０６００５５）　作者简介：谢涤湘（１　９７４～１．湖南攸县人．广东工业大　学建设学院城市规划系讲师．博士．注册城市规划师．　房地产经济师。　行政区划调整与大都市区发展　——以广州市为例　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　Ｄｉｖｉｓｉｏｎ　Ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ　ａｎｄ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｍｅｔｒｏｐｏｌ　ｉｔａｎ　Ａｒｅａ：Ａｎ　Ｅｘａｍｐｌｅ　ｏｆ　Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ　Ｃｉｔｙ　谢涤湘　ＸＩＥ　Ｄｉ－ｘｉａｎｇ　引言　自２０世纪中后期以来．世界各国　处于优势地位．并以高端生产性服务　业和跨国公司总部集聚而闻名。然　而．在全球化时代的城市化进程中．　逐步迈入到了全球化时代。全球化意　味着资金、商品、服务、技术、人才在　国家之间的广泛流动，意味着国与国　之间的联系频繁密切。人类在步入全　球化时代的同时．也步入到了城市文　明时代。据联合国统计．２００５年世界　城市人口比重已经达￣１Ｊ４９％。预计世　界城市人口在２０３０年达￣１Ｊ４９亿．６０％　的全球人口将居住在城市地区。全球　化时代．一方面是民族国家的主权与　疆界受到挑战．另一方面是城市之间　耀眼的不仅仅是全球城市　更广泛存　在的还是大都市区。大都市区是当前　最主要的城市空间形态。所谓大都市　区是指由规模较大的中心城市和周　边与其有着较紧密联系的中小城镇　和乡村地区所组成的区域…。大都市　区是城市区域化．区域城市化发展的　结果．大都市区也是现代交通、信息、　通讯技术迅速发展的结果　大都市区　在国家甚至全球经济中扮演着重要　的角色。在世界范围内　最繁荣的地　的竞争日益激烈。国家间的竞争主要　通过城市间的竞争体现出来。在全球　区都聚集在大都市区［２１。近年来我国　工业化、城市化水平提高很快　东南　沿海发达地区城市密集．以大城市为　核心的大都市区正在逐步高速发展。　因此．大都市区管治已经成为一个全　０　０　一　化影响之下．城市的功能结构、竞争　力与景观形态都被重塑。在世界城市　体系的金字塔中．居于塔顶的是极少　量的全球城市（Ｇ１ｏｂａｌ　ＣＩｔｉｅｓ）　如纽　约、伦敦、东京等　它们在城市竞争中　新的课题。本文以广州市为例主要分　现　代　城　市　研　究　２５　维普资讯 http://www.cqvip.com

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１　．　１　必须随着经济的发展和政治环境的　变化而不断进行调整。新中国成立　后　广州共进行了２１次大的行政区划　调整。其中，改革开放后开展的行政　区划调整有８次：１　９８３年７月从韶关地　区划出清远，佛冈属广州市：１　ｇ８５ｍ　从广州市郊区划出部分区域设置天　河区、芳村区　１　９８７年１月广州市郊区　改称白云区：１　９８８年１月清远县、佛冈　县划属清远市　龙门县划属惠州市．　新丰县划属韶关市：１　９９３年５月．撤销　番禺县设立番禺市（县级）；６．，Ｅ１　撤销　花县设立花都市（县级）：１　２月　撤销　增城县设立增城市（县级）：１　９９４：￣－－３　月撤销从化县设立从化市（县级）　２０００年５月撤销番禺市（县级），花都　市（县级）设立番禺区、花都区　２００５　年４月经国务院批准，撤销东山区．将　其区域并入越秀区：撤销芳村区　将　其区域并入荔湾区　新设立南沙区和　萝岗区。广州市现辖荔湾、越秀、海　珠、天河、白云、黄埔、番禺、花都、南　沙、萝岗１　０个区．代管增城、从化２个　县级市（图１、图２）　广州改革开放前后行政区划调　整工作的重点有着鲜明的不同。改革　开放之前　广州行政区划调整的重点　是区域管辖权的调整，区域重组等问　题．如设立　撤销行政区。而改革开放　之后　行政区划调整的重点则是为了　应对快速城市化所产生的空间增长　和区域协调发展问题．如县改市、县　级市改区等。相比于过往的行政区划　调整．２０００年、２００５年的行政区划调　整对于广州城市的发展有着尤其重　要的意义和深远的影响。２０００年的行　政区划调整使得广州市区的面积有　了大幅度增加。这次行政区划调整使　得广州向南、向北的拓展成为了可　能。广州新白云国际机场、南沙开发　区、大学城等大型项目的建设因此得　以提速。广州　山，城，田、海　的城市　发展格局由此确立　更为　东进、南　拓　北优，西联　城市发展战略的实施　确立了行政组织保障。２００５年的行政　区划调整较之于２０００年的行政区划　调整幅度更大　总共涉及到了广州１　２　个区（市）中的９个。同时　调整内容更　加丰富，既涉及到新行政区的设立．　也涉及到老行政区的合并和撤销　还　涉及到局部　插花地”行政管理关系　的变更等。　２行政区划调整与大都市区发　展　改革开放以后广州开展的多次　行政区划调整主要目的是为了适应　快速城市化的需要．中心议题是整合　资源．协调发展．促　蝣市做大做强。　其中２０００年，２００５￣　次　玫区划　整对于广州　市区的形　’复展　起到了非常重要的作用。这两次行政　区划调整主要涉及到４种类型行政区　划的变更：　（１）撤市设区　即撤销番禺市设立番禺区、撤销　花都市设立花都区。番禺、花都从县　级市成为市辖区．地方政府的权力职　能发生了很大变化。　（２）行政区合并与撤销。　即将越秀区和东山区合并为越　秀区、荔湾区和芳村区合并为芳村　区　（３）设立新行政区。　在两个国家级开发区广州经济　技术开发区，南沙开发区的基础上分　别设立萝岗区和南沙区。　（４）局部地域的调整。　即将白云区矿泉街划到越秀区　便于火车站地区的统一管理．将天河　区的杨箕村划入到越秀区　避免城市　飞地的出现　加强城市管理。　总的来说　行政区划调整对于广　州城市发展既有积极的意义　也有消　极的影响。　２．１积极影响　（１）扩大了广州的城市空间．有利　于提升广州的城市竞争力。　通过　撤市设区”　广州市区面积　大幅增加．工业发展、港口、机场发展　等因此有了更好的条件．土地、港口　等资源得到了高效整合．新设立的南　沙区．经济增长速度大幅领先于全市　各区县．临海重化工业发展迅速　２００６年是广州港有史以来码头投产　数量最多、能力增长最快的一年．马　士基　中远、中海、ＮＹＫ等世界知名航　运集团先后加盟广州港．合作参与广　州港的建设发展。　（２）加强了　开发区“的社会管理。　广州经济技术开发区、四区合一．　是全国５４个国家级开发区之一。经过　２０多年的发展．广＇１ｔ、ｆ开发区的面积已　经达到了７９ｋｍ　．２００６年工业产值达　到了２００６亿元　占全市工业总产值的　维普资讯 http://www.cqvip.com

｛　１／４．相当于１　９９６年广州全市的工业　主体在越秀区．但周边很多商业街位　行政管理的层级．行政管理的过程延　总产值。　开发区“是一种由于工业发　展而形成的新城市空问。当其达到了　定规模后．就不仅仅是单纯的工业　发展问题．而且由于人口的迅速膨　胀．还涉及到社会管理与政府公共服　务问题。萝岗区设立后．即加强了辖　区内的社会主义新农村建设和农村　规划．避免了快速城市化导致的城乡　关系不协调问题。　（３）促进了城市协调发展。　随着城市区域化、区域城市化、城　市数量密度的不断提高．城市之间的　竞争越来越激烈．冲突越来越多。因　此．城市之间的协调发展就非常重　要。番禺市、花都市原来虽然是广州　所代管的两个县级市．但是它们仍然　是一级独立政府．有较大的决策自主　权。基于地方经济的发展和自身利益　的考虑．两市与广州市区之间仍然有　较多的矛盾．协调起来比较困难。而　将两县级市改设为市辖区．则使得市　与区之间的协调关系有了很大改善。　（４）有利于节省政府运营成本、统　规划和管理。　通过将老城区内的部分城区合　并．有利于节省政府运营成本．并有　利于统一规划和管理。以原越秀区为　例．其面积仅只有８　９　ｋｍ‘，仅相当于　海珠区的１／１。、天河区的１／１６、白云　区的１／１∞，城区面积明显偏小．而根　据现有的政府体制．各部门的人员配　８　置又不可缺少，从而导致官民比例偏　高，政府运营成本很高。再以越秀区　内的北京路商业步行街为例．虽然其　Ｉ　城　市　研　究　于原东山区．商业步行街和周边的商　业街是一个相辅相成、有机的整体．　但在过去．由于行政分割．越秀区、东　山区只能各行其是．甚至相互抵牾．　从而不利于整个商圈的统一规划和　管理。　（５）有利于减轻老城区发展的压　力　由于行政区划调整的推动．使广　州从单核心城市（Ｍｏｎｏｃｅｎｔｒｉｃ　Ｃｉｔｙ）向　多核心（Ｐｏｌｙｃｅｎｔｒｉｃ　Ｃｉｔｙ）城市转变．番　禺、花都、南沙等地成为广州大都市　区的副中心．并在不断完善的快速交　通体系的影响之下．该地区网络化的　城市空间结构趋于形成。这对于减轻　老城区发展的压力起到了非常重要　的作用。　２．２消极影响　（１】一定程度上抑制了地方发展　经济的积极性。　随着从县级市到市辖区．番禺、花　都等行政区的权力大大减小．尤其是　规划权、土地审批权等都已收到市　里。在权力减小的同时．也意味着责　任的减小。再加上．统发工资等区域　平衡制度的实施．因此．地方政府发　展经济的积极性大为减弱。　（２）行政管理效能的下降。　方面．由于城市规划、土地管理　等主要权限都被统一到市里。区国土　局、规划局沦为了　二传手”．业务工　作的主要决定权在市行业主管部门。　因此．区的工作量大大减轻．而市的　工作量大大增加。但是．这也增加了　长。再加上，相比于市．区的行业管理　部门对地方情况要更为熟悉。因此．　这就在一定程度上导致了行政管理　效能的下降。　（３）导致了虚假的城市化．并为圈　地大开方便之门。　方面．行政区划调整将大量农　村地区　变成了”市区．导致了虚假的　城市化；另一方面．行政区划调整也　使得城市“地荒“的状况得到明显解　决。原来一些难以实施的大型项目．　如大学城、大工业区、新城由于能够　得到廉价的土地而得到了快速推进。　广州大学城就是一个很典型的例子。　该大学城位于原番禺市、现番禺区．　占地面积达４３．３ｋｍ　．首期有１　Ｏ所大　学进驻。　（４）开发区的社会管理负担加重．　开发区的角色淡化。　萝岗区和南沙区实行　国家级开　发区”与　行政区”的双重体制．在成　立行政区后．不但有区委、区政府、区　人大、区政协等机构．还仍然继续保　持了　开发区管委会（萝岗）、开发区　指挥部（南沙）”建制。这种体制．虽然　定程度上加强了社会管理．但同　时．却也使得开发区的社会管理负担　加重，开发区的角色淡化．而且由于　领导职位增多、管理部门增多、办事　程序增多．又要应对上级对口的部　门，导致事务繁多、精力分散．致使开　发区高效、灵活的优势难以得到充分　发挥。　（５）　开发区”变身为行政区后．行　维普资讯 http://www.cqvip.com

｝｛　｝　ｌ　政管理的成本增加较多。　域空间形态与规模发生重组与变化，　原南沙每年的行政管理费用只　地方基础设施规模和社区结构发生　有数千万元．但随着新行政区的成　巨大转型．进而对原有地方行政管理　立，人员编制的增加，导致相应的行　模式提出新的要求与挑战。这种大都　政管理成本也大大增加。　市区的形成发展．不仅成为全世界各　（６）行政区划调整还影响到群众　国地方政府发展的趋势．同时也正在　的生产生活。　我国中央与地方关系上逐渐蔓延开　以南沙区为例，由于该区教育基　来。　础很差，优质教育资源缺乏．在过去．　随着大都市区现象的影响．以功　该区隶属于番禺区时．学生可以选择　能区域为导向的大都市区范围超越　到番禺区内其他中小学就读。而现在　了核心城市行政区域．因此．产生许　南沙区的学生欲到番禺区的学校就　多规划、行政不易协调或配合体制的　读．必须缴纳高额的“择校费　。此外．　问题．例如行政协调配合．水源争取、　对一些历史遗留下来的争议问题的　交通规划及管理配合、公共设施利用　处理．也影响到了区内居民的情绪。　规划不协调．以及公害防治等。这些　大都市区问题都凸现出大都市区域　３全球化背景下的大都市区治　内各地方政府间各自为政、本位主　理　义　极需要建立一个有效率　有回应　３．１大都市区治理模式分析　的大都市区治理机制（Ｍｅｔ　ｒｏｐｏＩ　ｉｔａｎ　近年来我国的行政区划调整主　Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）．也呈现出区域之间各种　要发生在快速城市化地区以及城市　功能目标协调的重要性．同时更说明　化水平较高的地区。这些地区由于人　我国大都市区治理与区域发展课题　口增长快．经济发展迅速．城市规模　在当前的紧迫性。　拓展快．大城市与周边的中小城市已　长久以来城市管理研究学者在　经连接成了一体．社会经济各方面的　从事大都市区问题研究时．大致强　联系都非常密切　并且显现出居住郊　调三种不同的概念途径：即传统改　区化、多中心城市空间结构等特征。　革主义者（Ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ　Ｒｅｆｏｒｍｉｓｔ）和公　这实际上就是欧美国家非常常见的　共选择理论（Ｐ　ｕ　ｂ　Ｉ　Ｉ　Ｃ　Ｃ　ｈ　Ｏ　ｉ　Ｃ　ｅ）　大都市区（Ｍｅｔｒｏｐｏｌｉｔａｎ　Ａｒｅａ）。大都市　（Ｈａｍ【ｌｔｏｎ　１　９９９）或者说新制度经济　区的产生及成长是现代社会城市化　学主义者．以及另一种用来调和前　进程中的一个重要特征．也是２１世纪　述两种理论的新区域主义（Ｔｈｅ　Ｎｅｗ　世界城市化的主导趋势。伴随着全球　Ｒｅｇｉｏｎａｌｉｓｍ）　。这三种大都市区治　经济、社会人口和信息技术的变迁．　理理论的主要精神如下：（１）传统改　大都市区的出现不仅穿透了国家与　革主义者的核心观点是去除所有或　国家之间的疆界联系，改变了中央与　大部分大都市区里面的小政府，并以　地方之间的互动关系．也使得城市区　单一，全功能、有力的，普及整个大都　市区的政府取而代之。至于在大都市　区治理体制上．传统改革主义观点具　体呈现在三种结构性的政府改革：市　县合并　兼并；联盟制。（２）公共选择　理论。这一理论将政治经济学运用于　大都市区政府的研究上，主张多中心　或多核心的政治关系．最能回应市民　的需求。其论点是将大都市区作为一　公共市场．允许市民在竞争性的公共　服务提供者之间做一选择。这种说法　是基于在大都市区内若有许多不同　的地方政府存在且管辖区彼此重叠．　将可透过相互竞争以最有效率、有效　能、有回应性地满足市民的需求。（３）　新区域主义。新区域主义（ｎ　ｅ　ｗ　ｒｅｇｉｏｎａｆＩｓｍ）是传统改革主义者与公　共选择理论者相互对话下的产物．认　为在解决大都市区问题时竞争与合　作两种体制需兼顾运用　才能有效达　成治理大都市区的效果。所谓新区域　主义就是要在地方政府、社区组织、　企业组织以及非营利组织等之间建　立大都市区治理策略性伙伴关系　（Ｌｏｃａｌ　Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ）。　３．２行政区划调整与大都市区治理　大都市区治理在全球化及地方　主义（ＬｏｃａＩｉ　ｓｍ）盛行下．面临区域内　环境、交通、住宅、财政等问题的困　扰　在面临这些问题时　一种解决的　途径是将大都市区内的地方政府合　并为权力集中的单一城市（Ｍｅｇ　ａ—　Ｃｉｔｙ）政府结构。这一种方式就是我们　现在惯常用的　行政区划调整”。另一　种解决方式．则为保持目前分散式的　地方政府结构．透过地方政府问的竞　争以达到公共服务的效率提升。但其　维普资讯 http://www.cqvip.com

实，两种大都市区治理模式都有其缺　因而就助长了行政区划调整现象越　陷．合并途径虽解决多元地方政府协　调的成本　但当单一的大都市区政府　过度庞大时　则会造成服务不易到达　基层，降低了工作效率，还使得某些　政府部门的权力过大、事务过多．对　它们的监督更为困难。第三种模式是　英国的”大伦敦政府＋自治市“模式。　大伦敦政府是作为战略型政府运作　的，是政策整合和协调多中心治理机　制的平台，重点不在于提供具体的日　常公共服务，而着眼于城市长远和可　持续的发展与竞争力。而各自治市则　负责辖区内具体的公共服务【５１。这种　模式将大都市区政府的统一与自治　市的灵活有机地结合在了一起。　近年来广州两次大的行政区划　调整本质上就是一种大都市区治理　行为。这一大都市区治理行为是在快　速城市化和全球化背景下展开的．是　为了应对高速的中心城市扩张和中　小城市的兴起而采取的一种强制性　政策措施。广州行政区划调整可以说　是“传统改革主义者”思维的产物　因　为它通过　撤市设区”、”开发区转变　为行政区　等行政区划调整行为．将　分散的中小城市合并到大城市中．建　立一个规模更大的大都市区政府。然　而建立一个统一、规模更大的大都市　区政府并不意味着就能解决大都市　区治理问题，并不意味着就能促进社　会经济的持续高效发展。长期以来，　我们习惯于以政府的权威，统一、规　范城市与区域的发展．而忽视了城市　的个性和自主性．忽视了制度创新。　来越多的发生。　广州经济技术开发区（现萝岗区）　是国内最成功的开发区之一；广州番　禺区（原番禺市）、佛山顺德区（原顺　德市）、南海区（原南海市）　中山市、　东莞市是我国改革开放以后的明星　中小城市。这些城市之所以能得到迅　速发展．一个普遍的经验是具有较大　的自主权，管理方式比较灵活。而我　国改革开放后之所以社会经济能获　得持续的高速发展．一个非常重要的　经验也就是解除管制和分权【６＿。改革　开放以后我国的经验表明．由于财政　的分权，政府不仅在短时期内不会成　为攫取之手．而且地方政府有积极性　去建设基础设施来优化投资环境．通　过扶持非国有企业的发展来提升地　方经济以扩大财源。并且财政分权有　利于提高公共资源的配置效率和地　方政府的行政效率，因此财政分权是　能促进经济增长的［７ｊ。具体而言．中国　的分权伴随着向地方政府提供财政　激励，从而依靠地方经济的发展来带　动经济增长　ｊ。但是，近年来我国大都　市区的行政区划调整却是朝着统一　管理．限制地方权力的方向在迈进．　其中最核心的是地方政府的人权、财　权、事权受到影响　这与　解除管制　和　分权”是背道而驰的。广州行政区　划调整的经验也表明，简单的区划调　整并无助于大都市区经济的持续健　康发展，关键还是制度创新。也就是　如何结合实际情况，制定出一整套既　有利于激励各层级地方政府，又有利　维普资讯 http://www.cqvip.com

；　｛　于约束各层级地方政府的制度体系。　划．２００６　３０（１１）：８２～８８　ｍｅｔｒｏｐｏｌｉｔａｎ　ａｌ＇ｅａ．　ｅ　ｒｅｓｕｌｔｏｆｔｈｅ　ｓｔｕｄｙ　［３】陈立刚地方治理：台湾都会区治理　ｉｎｄｉｃａｔｅｓ　ｈａｔｔ　ｈｅ　ｔａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ　ｏｆ　ａｄｍｉｎｉｓ—　结论　大都市区　城市地区（Ｃ　ｉ　ｔ　Ｙ—　Ｒｅｇｉｏｎ）的快速发展已经是２１世纪中　国城市化的主要特征。大都市区的日　渐庞大带来了管治上的困难。因此．　大都市区治理已逐步成为我国区域　治理的主要任务。行政区划调整是大　都市区治理的一种手段。然而．实践　证明．在大都市区治理过程中制度创　新才是最重要的。对于广州这样日渐　庞大的特大城市地区来说，虽然在某　些方面既要强化市政府的统一权威．　但是，更多的还是要考虑如何解除管　制和放权，如何通过制定法规制度来　激励和约束地方政府的发展，在保护　公共利益的同时．激发起地方政府的　积极性、主动性。在全球化时代．既要　促进大都市区的中心城市发展，也要　维护和促进地方的特色与活力。同　时，必须认识到，行政区划调整对于　区域社会经济的发展并不必然会带　来积极的意义。因此，在行政区划调　整结束之后，必须要及时地进行检讨　总结．以便更好地加强政府建设，完　善法规制度，协调好不同层级政府之　间的关系，促进大都市地区的协调发　展　参考文献：　…许学强，周一星．宁越敏．城市地理学　［Ｍ】　北京．高等教育出版社．１　９９７　［２】许瑞生都市区的区域管治——地区　发展中政府问的协调与管理［Ｊ】城市规　及跨域合作体制探究［ｃ】第二届中国地　方治理学术会议论文　［４】李军鹏．论新制度经济学的政区竞争　理论［Ｊ］唯实．２００１．（４）：３６—４３　［５】严荣大伦敦政府：治理世界城市的创　新［Ｊ］城市管理．２００５．（３）：４５－４９．　［６】杨开忠．陶然．刘明兴解除管制、分权　与中国经济转轨［Ｊ］中国社会科学．２００３．　（３）：４—１　８．　［７】王玮财政分权与经济增长关系研究　［Ｊ】山东财政学院学报．２００４．（２）：２４—　２７　［８】虞立琪行政区划改革中的合理分权　访中国人民大学行政管理学系毛寿　龙教授［Ｊ］商务周刊．２００４．（２Ｏ）：５２—５５．　摘要：　行政区划调整对广州大都市区的发展带　来了重要影响。研究发现．行政区划的调　整．不是简单的行政区的设立与撤销、合　并问题　更重要的还是大都市区内各级　政府的定位和权限　职能划分问题。这实　际上是大都市区的治理问题。从广州的　实践来看．无论是　撤市设区“．还是　开发　区“变身为　行政区”　开发区　双重身份，　都引发了不少问题。化解其中的问题与　矛盾．关键是要设计出一套既能激励地　方发展积极性．又能规制约束地方政府　行为的制度体系，而解除管制和放权是　制度创新的主要目标取向。　关键词：　全球化　行政区划调整：大都市区　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｄｉｖｉｓｉｏｎ　ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｓ　ｈａｖｅ　ｂｒｏｕｇｈｔ　ａ　ｆａｒ—ｒｅａｃｈｉｎｇ　ｉｍｐａｃｔｆｏｒｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＧｕａｎｇｚｈｏｕ　Ｗａｔｉｖｅ　ｄｉｖｉｓｉｏｎｓ　ｉｓ　ｎｏｔ　ｏｎｌｙ　ａ　ｓｉｍｐｌｅ　ｑｕｅｓ—　ｔｉｏｎ　ａｂｏｕｔ　ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ａｒｅａ’Ｓ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ．ｃａｎｃｅｌｌａｔｉＯｎ　ａｎｄ　ｃｏｍｂｉｎａｔｉｏｎ，ｂｕｔ　ｅｖｅｎ　ｍｏｒｅ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｑｕｅｓｔｉｏｎ　ｉｓ　ｈｔｅ　ｐｏｓｉｔｉｏｎｉｎｇ，ａｓ　ｗｅｌｌ　ａｓ　ｔｈｅ　ａｕｔｈｏｒｉｔｙ　ａｎｄ　ｆｕｎｃｔｉｏｎ　ｄｉｖｉｓｉｏｎ，ｏｆ　ｇｏｖ—　ｅｒｎｍｅｎｔ　ａｔ　ａｌｌ　ｌｅｖｅｌｓ．　ｅ　ｋｅｙ　ｏｆ　ｈｔｅ　ｗａｙ　ｏｆ　ｒｅｓｏｌｖｉｎｇ　ｈｔｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ａｎｄ　ｃｏｎｔｒａｄｉｃ—　ｔｉｏｎｓ　ｉｓ　ｔｏ　ｗｏｒｋ　ｏｕｔ　ａ　ｓｙｓｔｅｍ，ｗｈｉｃｈ　Ｃａｎ　ｂｏｔｈｍｏｔｉｖａｔｅｔｈｅｌｏｃａｌｐｌａｃｅｐｏｓｉｉｔｖｅｄｅ—　ｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｒｅｓｔｒｉｃｔ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｂｅｈａｖｉｏｒｗｉｔｈｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，ｗｈｉｌｅｔｈｅｄｅｒｅｇｕ－　ｌａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ　ａｒｅ　ｔｈｅ　ｍａｉｎ　ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎｓ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｇｏａｌ　ｏｆ　ｓｙｓｔｅｍ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｇｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎ；ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｄｉｖｉｓｉｏｎ　ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ；ｍｅｔｒｏｐｏｌｉｔａｎ　ａｒｅａ