城市基础设施建设模式应用研究

作者：庞俊勇

来源：《中国房地产业》 2017年第5期

【摘要】当前，全国PPP 项目数量已上万，总投资额突破12 万亿。面对如此大的资金需求，如何更大程度地吸引社会资本的参与，成为亟待解决的问题。EPC 工程总承包模式是国家大力推广的工程项目管理模式，在大型城市基础设施建设中较传统模式具有很多优点。PPP 融资模式与EPC 工程总承包模式的结合，是一个新的研究领域，加强相关研究和实践，对鼓励社会资本的参与具有很大的意义。

【关键词】PPP 模式；城市基础设施；工程承包

1、PPP 模式的产生背景及概念

1.1 PPP 模式产生的背景

在城市基础设施建设中，PPP融资模式的引进，实现政府主导下社会资本的广泛参与，从而改变单纯依靠政府财政的单一投融资模式。但是，PPP 融资模式只是解决了在公共事业领域社会资本能够参与的问题。如何能更大程度地吸引社会闲置资本，使PPP 项目尽快落地，成为一个新课题。笔者在研究及实践中发现，PPP 融资模式与EPC 工程总承包模式的有机结合，为解决上述问题提供了一种途径。

1.2 PPP 模式的概念

所谓PPP 模式，可简单理解为政府主管部门在PPP 项目招标时同时确定投资人（合作伙伴）和工程总承包单位，投资人和工程承包单位为同一单位或联合体。具体地讲，一般由行业主管部门根据项目特点，在组织完成项目工程可行性研究和初步设计，并在初步设计和概算正式批复后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等，通过PPP 一体化公开招标方式确定投资人，同时确定总承包单位。招标的EPC 总承包范围包括施工图设计、采购、施工、运营以及缺陷责任修复，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。从上述概念可以看出，PPP 模式一般只能应用于城市基础设施建设项目。

2、PPP 模式吸引社会资本参与的原因分析

2.1 符合行业有关法律法规和政策要求

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第三款规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标。因此，PPP 项对PPP 项目的设计、采购和施工不再进行招标，直接由投资人实施。同时，住房和城乡建设部要求，工程建设项目应当优先采用工程总承包模式（即EPC 模式）。建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。PPP 项目一般都是有社会资本参与的政府投资项目，因此，从这个意义讲，在工程承发包阶段应当积极采用工程总承包模式。

为贯彻落实中央城市工作会议和*总书记系列重要讲话精神，在全面总结三亚“城市双修”试点工作经验基础上，2017 年3 月6 日，住房城乡建设部印发了《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》安排部署在全国全面开展生态修复、城市修补工作。《指导意见》明确了开展“城市双修”的基本原则和目标，要求以政府主导，协同推进；统筹规划，系统推进；因地制宜，分类推进；保护优先，科学推进。要求2017 年，各城市制定“城市双修”实

施计划，完成一批有成效、有影响的“双修”示范项目；2020 年，城市“双修”工作初见成效，“城市病”得到有效治理。

2.2 使投资企业利润达到最大化

企业投资的最终目的，是实现利润最大化。这是PPP 模式吸引社会资本参与的核心原因。其具体表现为以下两个方面。

（1）工程成本实现有效控制

PPP 模式使得投资人同时作为工程项目的设计单位，而设计是工程项目成本控制的关键。据统计，影响项目投资的最大阶段是设计阶段，其影响项目投资的可能性为75%。投资人在设计阶段就可以考虑在满足功能和质量的情况下尽可能地降低投资及控制成本。成本得到有效控制，利润必然增加。除此之外，PPP 模式可以体现规模效应，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，有利于集中采购、整合社会资源、进行专业化管理。总承包单位同时具备投资人身份，投资人的产权约束机制能有效传导给总承包单位，真正达到合理控制投资、节约社会资源的目的。

（2）获得设计及施工阶段的利润

PPP 融资模式与EPC 工程项目管理模式的结合，使得投资人在城市基础设施领域获得投资收益的同时，赢得了设计和施工任务，这就使得投资人获得了投资全过程各阶段的利润，投资收益达到最大化。

2.3 缩短建设周期，降低投资风险

在城市基础设施中，PPP 项目一般都是投资规模大、工程技术复杂，而且设计工期较长。EPC工程总承包模式把设计、采购、施工作为一个整体，在一个管理主体下组织实施, 有别于传统的工程项目管理模式，EPC 模式实现了在设计的同时进行设备材料的采购，同时实现设计和施工的通盘考虑、深度交叉，大大缩短了工期。建设周期的缩短，意味着投资周期的缩短，投资风险大大降低。

2.4 PPP 项目实施中政府监督的有效性

当前形势下，各地方政府部门在城市公共设施建设及运营过程中充当投资者、经营者和监管者角色，容易在具体的工作中产生角色错位或主体混淆问题，从而对PPP 项目的实施带来不利影响。具体表现为监管不到位，导致私人投资者投资不到位，项目停滞，或者私人投资者见预期收益难实现而弃管，甚至会出现权力寻租等问题，不利于PPP 主体的利益维护和政府目的实现；监管权越位，损害社会资本一方的利益，挫伤私人投资者的积极性。

3、PPP 模式的缺点

3.1 具有一定的局限性

首先，根据PPP 模式的概念及特点，其有自身的适用范围，一般只适用于大型的城市基础设施工程，比如城市轨道交通、特大桥梁、高速公路等。其次，PPP 模式对投资人要求较高。工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。除对上述工程总承包企业的要求外，对工程总承包企业项目负责人要求也较高。工程总承包项目经理应当取得工程建设类注册执业资格或者高级专业技术职称，担任过工程总承包项目经理、设计

项目负责人或者施工项目经理，熟悉工程建设相关法律法规和标准，同时具有相应工程业绩。因此，PPP 模式排除了其他不具备相应资质资格的社会资本参与，缩小了融资渠道。

3.2 工程监理企业作用弱化

工程监理企业受建设单位委托对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施监督，是独立的第三方。但在PPP 模式下，建设单位和承包单位成了一家，或者说建设单位与承包单位存在较大关联性，这使得监理单位处于尴尬地位，监理工作的独立性得不到保障，其作用必然弱化。

4、PPP 模式在城市基础设施领域应用的思路

4.1 根据基础设施的不同形态, 可以采用不同的PPP 管理模式

依照美国城市化专家萨瓦斯的研究，可以根据基础设施的不同形态，采用不同的PPP 管理模式:（1）已有基础设施。已有的基础设施, 政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与城市企业合作, 由政府向城市企业发放特许经营权证,让城市企业进行经营和管理。城市企业可以直接向使用者收费, 也可以通过政府向使用者收费。如果城市部门通过购买或租赁的形式获得基础设施的使用权, 城市部门就可以在政府的特许经营权下, 自己向用户收费。如果是城市企业对政府拥有的基础设施进行经营和维护, 那么就由政府向城市企业支付一定的费用。通过出售、租赁、运营、维护的合同承包等形式的合作, 可以提高基础设施的使用效率。在出售和租赁的形式中, 还可以为政府融资和置换资金, 从而支持和从事新的基础设施建设。（2）扩建和改造现有基础设施。这方面政府可以通过租赁- 建设- 经营、购买- 建设- 经营、外围建设等形式与城市企业合作。政府向城市企业发放特许经营权证, 由城市企业对原有的基础设施进行升级改造, 并对升级改造后的基础设施经营管理。经营者在特许权下向使用者收费, 并向政府交纳一定的特许费。通过这种形式, 可以加快提升城市基础设施的功能和基础设施升

级、改造的速度。在提升原有基础设施的同时, 也可为政府新建其它基础设施筹集一定的资金。

4.2 城市基础设施PPP 模式的运行程序

（1）选择项目合作公司。政府部门根据城市基础设施项目建设的需要, 确立一家有资质、有实力的私人合作公司, 该公司一般为财团或建筑经营企业, 并与这家私营公司签订特许权协议。

（2）确立项目。政府部门和私人公司合作,在城市基础设施项目的早期论证阶段, 双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作, 政府部门和私人公司合作完成项目的前期工作。

（3）成立项目公司。持有特许权协议的公司,根据政府部门和私人公司共同确立的城市基础设施建设项目, 组织成立项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和义务。

（4）招投标和项目融资。项目公司在政府的监督下, 可以将城市基础设施工程进行招投标, 同时公共部门和项目公司合作进行项目融资, 这里公共部门一般作为担保人出现, 正是由于有了政府公共部门的担保使得投资人风险大大的减少, 融资的难度就可以降低, 提高了项目融资的成功率。

（5）项目建设。中标人或该建筑经营企业本身对城市基础设施项目进行设计、施工建设, 政府与其进行合作的同时也对其进行监督。

（6）运行管理。城市基础设施项目建成后,项目公司负责经营管理, 政府部门根据协议和有关法律的规定, 对项目公司的运行进行监督管理。

（7）项目移交。特许权协议期满后, 承建商把城市基础设施项目移交给政府, 所有固定资产全部无偿归政府所有。

结语：

PPP 融资模式为社会资本进入公共产品或服务领域提供了平台，EPC 工程总承包模式为投资人获得了更高的投资收益率，两者结合，必能吸引更多的有资本实力、有专业能力的并具备一定资质资格的企业参与到公益事业的建设中来。但也应清醒地认识到，PPP 模式目前还存在一定的局限，需要住房和城乡建设、发展改革、税务、财政、审计等有关部门的沟通协调，解决制约PPP 模式发展的有关问题。