我国城市社区管理的改革

摘要：城市社区管理的深入开展和预期成就的取得有赖于社区管理体制的创新和完善。然而，当前我国社区管理体制还很不健全，因此本文就城市实施社区管理的重要性、存在的问题、管理实践模式的比较与反思及解决措施加以讨论，力图为社区管理者的社区管理体制的创新工作提供帮助。 关键字：

胡锦涛总书记指出，建设社会主义和谐社会“要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用”。城市社区管理越来越为各级党组织、政府及人民群众所关注。因此，加强城市社区管理理论建设，探索城市社区管理方法的工作尤为重要。

一、城市实施社区管理的重要性

城市社区管理实践经验表明现代城市社区管理体制具有传统管理体制不可比拟的优越性。城市实施社区管理的重要性主要表现在以下几个方面：（一）社区的有效管理能够满足社区居民对优化生存环境的需求，具体要求主要为以下三点：1、救助弱势群体；2、形成情感气氛；3、改善生活环境。（二）社区的有效管理能够促进社区各项事业的发展社区管理的目的之一是在促进社区居民全面发展的同时，实现社区各项事业的发展。（三）社区的有效管理有助于推进城市管理体制的改革城市管理体制改革的核心是政府的适度放权和分权。随着政府的一部分职能转到社区，社区的职能逐步增加，而有效的社区管理是社区职能得到充分发挥的前提和保障。（四）社区的有效管理有助于加强社会稳定社区能够调动多方面的力量和各种资源能够及时防止出现各种不稳定苗头，及时控制不稳定因素并将其消灭在萌芽状态。

二、城市社区管理中普遍存在的问题

（一）社区各类管理机构职能超载、职权有限的问题 我国目前的社区管理体系不仅承接了剥离出来的职能，还增加了很多新的管理领域，职能已经大大超载。在增加工作任务的同时，社区管理权力依然十分有限。虽然许多城市管理的任务层层落实到社区，但由于社区管理中没有明确的职权。

（二）社区管理工作者队伍建设的问题 （1）社区管理工作者身份不够明确。 （2）社区管理工作者的待遇相对较低。 （3）社区管理专职工作者管理素质偏低。 （三）组织规模设置滞后于社区管理现状

（1）社区管理组织规模偏小，不能产生“规模效应”。

（2） 把一个相对完整的小区人为地分割为若干个管理组织不 利于居民形成社区认同感和归属感，也有碍于社区活动的组织和 社区资源的优化配置。 （四）社区管理功能混淆

当前的社区管理中，不少基层社区管理组织几乎成为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构，使得社区管理功能发生混淆。基层社区管理组织常常陷于顾此失彼、不堪重负的困境。

（五）社区管理缺乏完善的法律保障

从宪法和居委会组织法的相关规定来看，社区居委会作为“基层群众性自治组织”的地位不容质疑。但这一规定只具有原则性，缺乏可操作性，并未对社区居委会的自治领域、

自治性质加以明确的限定或解释。

三、我国城市社区管理实践模式的比较与反思

我国城市社区管理模式的改革是从20 世纪80年代末由民政部倡导并推动的，主要是探索如何从计划经济下的行政主导控制型社区管理模式转变为社区自治型管理体制。1991 年，民政部提出社区建设的概念后进入社区全方位建设的新阶段。1999 年，民政部开展“全国社区建设试验区”的试点工作，2000 年发布《关于在全国推进城市社区建设的意见》，此后，社区建设由试验区向全国各大城市展开。经过几年的实践总结和经验概括，形成了几种各具特色的社区管理模式。其中，“上海模式”、“沈阳模式”、“江汉模式”被认为分别是行政主导型治理、自治型治理和合作型治理的代表。［1］“上海模式”将社区定位为街道，把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制改革相结合，内部治理总体上为“街道—居委会”管理体制，形成街道社区的“街居制”，充分发挥政府在社区管理中的主导作用，通过“街道—居委会”联动发展社区各项事业，同时履行行政、事业、经济职能。“上海模式”被认为是社区行政主导型治理的代表，但是，从对上海街道社区管理体制及功能可以看出，无论是街道办事处还是作为街道办事处下设机构的社区（管理）委员会，街道在充分发挥主导作用时，仍需依赖企事业单位的特色资源和社会团体中介作用，依靠社区工作站的承接支撑作用。

“沈阳模式”突出了社区自治形态，将社区定位在规模调整后的居委会。内部治理机构由社区党员代表大会、社区成员代表大会、社区（管理）委员会、社区协商议事委员会组成。最高权力机构为社区成员代表大会，讨论决定社区的重大事项；社区（管理）委员会由居民自主投票选举产生，承担社区教育、服务、管理和监督工作，对社区成员代表大会负责。社区议事协商委员会由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等组成，对社区（管理）委员会提出社区建设建议，并监督社区工作；社区党员代表大会是社区的领导核心，保障和支持社区自治。社区委员会具有协助政府的权力，并把适于社区协助政府管理的计划生育、治安调解、低保、失业和退休人员管理、流动人口管理等基层事务转交给社区，有助于协助政府管理基层事务的功能。“沈阳模式”的社区管理体制具有自治性和行政性的双重属性，主导方面是社区自治性，形成了“议行分离、相互制约”的社区治理互动机制。

“江汉模式”是在“沈阳模式”的基础上创新形成的，将社区定位为“小于街道、大于居委会”。二者社区管理的组织机构基本一致，社区自治组织由社区党组织、社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会构成。所不同的是，“江汉模式”更明确地划分了社区治理的责任、权力、事务和资源，界定了政府和社区治理的职能，确立了社区居委会的自治地位。可见，“江汉模式”强调政府与社区的共生、互补与双赢，它以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立政府行政管理体制和社区自治机制相结合、政府行政功能与居委会自治功能互补的社区治理模式。上述三种代表性模式本质上都是合作治理，只是它们建立合作的方式有一定差异性，且都存在一些不足。“上海模式”的政府力量过于强大，社区行政性负担较重，社区自治组织和中介组织比较弱，居民社区参与度不足。“沈阳模式”对社区普遍性治理和内部地方性事务治理之间的内在联系强调不够，由于政府角色的缺位，社区组织、资金供给与运行机制不够完善。“江汉模式”在社区管理体制上仍然存在社区行政化倾向、政府职能转变不到位、社区内部资源不足、社会力量参与有限等问题。

社区管理体制改革主要从以下几个方面着手:

（一）要以创新理念，将先进的社区管理和建设理念应用到社区改革过程中，突破传统理念，在组织设置上进行大胆的创新。

（二） 重新确立街道政府职能定位。街道的职能定位应该是社会管理和公共服务，街道机构设置的指导原则应该是“自下而上”的社区需求导向。为了更方便联系社区群众，建议将现有的街道职能进行调整：审批职能归位到区政府和区职能部门，现有街道行政服务中心

作为区审批职能部门的派出办事机构，而原有街道其他职能部门根据社区需求进行“大部制”机构设置，街道相关职能部门人员分流下派到各社区面向服务对象现场办公服务，构建“大社区”，充实社区服务工作人员，有利于完善社区管理功能，整合社区资源，促进社区建设。并可精简机构和人员，理顺条块关系，节约行政成本，提高运转效率。

（三） 重新确立社区职能定位。关于社区的定位，目前全国有三种做法：一是定位在居委会，以原有居委会所辖区域作为社区；二是定位在街道办事处，以街道办事处所辖区域作为社区；三是定位在街道办事处与规模调整前的居委会之间。第一种做法的弊端是，社区规模过小，资源分割，各类生活要素只能在有限的狭小空间内配置，造成资源的浪费和无谓损耗。第二种做法的弊端是，社区组织容易成为政府的附属物，不利于推进社区民主。第三种做法吸取了前两者的优点，避免了前两者的缺点。社区建设的主体是社区成员，社区成员参与和自我管理、自我教育、自我服务，是社区建设的生命力所在。只有定位在这个层面上，才能便于社区成员的民主权利发挥，把社区成员建设社区的积极性最大限度地激发出来。社区建设，特别是在社区的初始阶段，还离不开政府的指导、支持和帮助，将社区定位在这个层面，既使政府超脱于社区之外，又融于社区建设工作当中。

（四） 建立和完善相关的法律制度。法律制度不健全、不完善是导致目前社区建设和改革中诸多问题出现的关键。目前我国尚未制定有关社区的专门法律或法规，原有的《城市居民委员会组织法》和《街道办事处组织条例》显然已不能适应社区发展的需要。因此，必须加快制定相关的法律法规，对社区的性质、作用和职能，社区管理机构的产生和设置及各自的职责权限划分，社区管理的方式及运作机制，社区与居民、政府和其他社会组织的关系等，作出明确的规定，以规范社区的建设与管理，规范相关各方的行为，为社区的健康发展提供制度上、法律上的保证。

（五）启动社区工作者专业化工程，建立一套社区建设的评估体系。社区体制的优越性，不是自然而然体现出来的，需要通过社区工作者富有成效的工作来体现。社区建设是社会工作，是有规律可循的，工作要有成效，光有热情不够，还需要掌握必要的专业知识，需要启动社区工作者专业化工程，即开展培训工作，包括社会学、社会心理学、社会调查方法、社区工作实务等。另外，还要建立一套社区评估体系，在评估体系中，居民和社区单位的参与应作为一个重要指标。

参考文献：

1.汪波. 城市社区管理体制创新研究——行政、统筹、自治之三元复合体制［J］. 新视野，2010，（2）.

2.娄成武，孙萍.社区管理学[M].北京：高等教育出版社，2006

3.郭强，郭耀煌，等.我国社区管理模式适应性研究[J].辽宁经济，2006，(01 )

4.吕耀怀，高志秀，赵伟强.我国社区管理现状中的主要问题解析[J].长沙民政职业技术学院学报，2006