街道办事处的现状、困境与出路——以厦门思明区中华街道为例

街道办事处的现状、困境与出路

———以厦门思明区中华街道为例

吴艺超

（华东政法大学政治学与公共管理学院201620）

摘要：街道办事处是城市基层政权的重要组成部分，它作为一个派出机构在我国城市政权建设和管理中有着十分重要的地位。随着时间的推进，有着50多年历史的街道办正陷入尴尬的处境，职能定位不明、机构庞大等问题不断出现。因此在此对厦门思明区中华街道街道办事处的处境进行分析，并提出相应的解决办法。

关键词：街道办事处现状改革撤销

一、引言

街道是中国大陆地区不设直辖区的城市（不设区的地级市和地级市所代管的县级市、县）、较大城市（直辖市、副省级市、地级市）市辖区或功能区的行政分区，其管理机构就是街道办事处，作为市辖区政府、不设市辖区的市政府或功能区管委员会的派出机关。

作为城市基层政权的派出机关，街道办事处是党和国家在城市各项工作的落脚点，发挥着党和人民政府联系广大居民群众的桥梁和纽带作用。建国60多年来，街道办事处地位和作用发生了巨大的变化。

从1949年，新中国成立。在刚刚摧毁国民党的旧政权后，出现了不同的名称。当时全国各个城市的街道办大体可以分为三大类：一种是叫办事处或街公所；一种为街政府，是城市的基层政权；还有一种是公安和街道合并的派出机构，当时人们叫做“警政合一”。

紧接着到1966年，“文化大革命”爆发，各地的街道办事处相继的被一些造反派夺权，无法完全其正常的工作运行。1968年3月以后，开始建立革命委员会，街道性质发生根本变化。街道给民委员会的任务主要是“以阶级斗争为纲”，对资产阶级进行全面的专政。开展一系列大批判和批斗，制造冤假错案，伤害了许多干部和同志。另外，又动员居民到农村安家落户，动员知识青年上山下乡，搞备战人防工程等等，严重扰乱了居民群众的正常生活。

切政府和居民的联系。而且还明确规定了街道办的职能只有三项：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项；居民委员会的工作；反映居民委员会的意见要求。但是现在的街道办正如北京市在1985年概括的三句话，即“派出机构的性质、执行一级政府的任务，给予相适应的权力。”很明显，街道介于一级政府和社区之间，但是其履行的责任却相当于一级政府，然后真正获得的权力却远远不足以让其正常进行工作，“单位体制”（所谓单位体制就是中国在革命后社会的现代化进程中诞生出来的一种社会调控体系设立的组织形式。）的长期运行，使许多人只服从单位的管理，特别是单位行政级别高于街道办的居民，更不愿意承担布置的工作和接受街道办的协调和监督。法律规定的职权与实际承担的职能工作不适应，街道办的职能与权限也不对等。导致街道办成为了一个吃力不讨好的机构。

（二）、规模过大

规模过大主要从人口来看。根据我国《城市街道办事处组织条例》：十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；五万人口以下的市辖区和不设区的市，一般不设立街道办事处。然而，从中华街道办的常住人口来看，其仅仅约有4万人口，却设立了街道办，如果大部分地区随同中华街道办事处，那么会导致我国财政支出的增加。

1987年，随着城市经济体制改革的展开和改革、开放、搞活方

针的落实，部分城市开始进行改革街道行政体制管理、加强和完善街道只能的试点，给街道下放了一些权利和财力，召开了街道居民代表会议等一系列工作，使街道办事处的发展有了跨越性的进步，让人民逐步体验到街道办事处的作用。

但是我国正处于快速城市化阶段，伴随城市化率的提高，更多的社会问题不断的涌现，街道办事处原有的职能已经不能适应社会主义市场经济形势发展的要求，城市的现代化发展对街道办事处改革提出了迫切要求。

目前，关于街道办事处的改革问题已成为理论界和政府部门讨论的热点，并且自从安徽铜陵首次对撤销街道办进行试点后，街道办改革的方法更加受人们的关注。所以，本文以思明区中华街道为例对街道办改革进行讨论具有重大的意义。

（三）、派出机构膨胀问题

根据现有的资料表示，厦门中华街道办事处机构现有机构设置如表1。

从表中可以很清楚的看出其一共设有六个科室，除此之外还有五站一所，分别：社区工作站、经济协作站、计生指导站、劳动保障所。我们都知道，每一个人做一件事所耗费的时间是不同的，他可以在20分钟内吃完一顿饭，也可以在1小时内吃完；一个人忙

10分钟就可以写一份e-mail，但是他也可以花1整天的时间来

写。这种现象在工作中尤为明显，工作会自动地膨胀，占满一个人所有可用的时间，如果时间充裕，他就会放慢工作节奏，或是增添其他项目以便用掉所有的时间。这个就是我们知道的“帕金森定律”。我国的大部分街街道办事处正如嘉莲街道办一样设立了街道党委由党委书记、副书记组成；街道办事处由街道办事处主任、副主任组成，下设行政办公室、民政科、居民科、司法科；集体经济组织由街道社联、公司、街道福利生存企业等。如此繁杂的机构导致许多“搭便车”的现象。整个街道办事处办事效率低下，无法及时完成自己的工作。

二、现阶段街道办建设与管理中的问题———基于案例的解析

这里所说的是地方基层行政，这是普通不太注意但是和老百姓生活最密接的一层，中华街道位于厦门鹭岛的西南部，由原中华、思明、文安三个街道于2004年9月整合而成。街道东临中山公园，西至鹭江道、轮渡码头、南靠鸿山公园，北接大同路，辖区总面积为1.6平方公里，常住人口约4万人。

（四）、条块分割与无能管理

由于条（部门）块（街道办）分割管理体制，街道辖区内设有区属有关部门的一些分支机构，如公安派出所、房管所、粮管所、工商所、环卫所等机构，这样一来，大大限制了街道办事处的权利。由于主要的资源和权力都由“条条”拢着，当街道出现危房修建、垃圾成堆、粪便满境等亟待处理的事项，街道只能等待上级指挥，这样一

（一）、派出机关定性问题

中华街道办当前的状态处于一个定位不太明确的地位，其既不同于普通的一级政府也不单纯的是服务型社区。1954年《城市街道办事处组织条例》建立的主旨是为了加强城市的居民工作，密

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改革与开放

２０１２年６月刊

首先，在人员构成上面，办事处人员由之前的20个人左右，而现在据统计，工作人员在100左右的街道办事处最多，特别是在某些大城市。其次，街道办事处职能定位越来越模糊，职能过多而资源不足，与其它职能部门的关系不顺畅。还有就是街道办事处的机构正在不断膨胀，过多的下设机构导致整个街道办的办事效率低下。种种问题究其原因，主要包括:一是“条块”管理体制大大限制了街道办的权力；二是街道办的立法滞后，大大影响了街道办事处充分发挥其正常的职能；三是目前社区民间组织的发育不足，各类社会事务均要依赖于街道办事处；四是传统的思维方式，制约了街道办事处的发展。

随着社区建设的深入发展，越来越多的学者开始注重街道层次上的研究，针对街道办事处的现状，他们提出了以下几个改革方法：

一、“三级政府，三级管理”

李荣娟，朱光喜（2004年）提出我国街道办事处作为市辖区人民政府和不设区的市人民政府的派出机关，在城市管理体系当中起到了不可替代的作用。随着我国城市化进程的加快，街道办事处承租了越来越来的政府职能，仅仅作为市辖区人民政府和不设区的市人民政府的派出机关的地位已不适应城市发展的需要，有必要将其改成一级政府，实行“三级政府，三级管理”。

二、“虚区实街”

当今世界上像日本、巴黎、伦敦等大城市，其城市管理机构设置扁平化，层级简约化，办事效率高，能及时处理城市的事务。所以我国应该建立城市管理的垂直结构模式，即建立强化两头，弱化中间，两实一虚，三级管理，四级网络的行政区———社区垂直结构体系。核心是管理重心下移，最为重要的是合理划分区的权力，将街区一级实体化，变为一级政府。

三、撤销街道办事处

现实生活中，居民能真正接触街道办的机会很小，除了需要开个相关的证明之类的，居民基本上很少和“街道办”接触，这样我们还不如直接撤销了街道办事处，让更多的资源下放到社区，真正的实现人、财、事三者统一。

城区管理的特点决定了行政权力不能过于分散，市政府可以向区政府下放的权力是有限的，如果区下面再设立一级政权，由于其管辖的境域更窄，将会有更多的事务不能由其来承担；街道的人口一般相当于一个小城市，但是面积太小一般仅为2.3平方公里，

来，居民向街道办反映情况的时候，街道办不能及时处理，甚至可以说是无能处理，居民就不会再信任街道办，这样就会导致恶性循环。正如图1示所表示。

在这样小的面积上建立一级政权，是难以承担相应的责任。而厦门思明区的中华街道甚至比2.3平方公里还小，仅有1.6平方公里，更不用说能承担在当今街道办政府化趋势下的更多的责任。而且

（五）、街道办事处、居委会的职能定位不明确

从街道办与上级的关系来看，面对社会转型的巨大压力，区政府往往给作为下级的街道办事处提出了社会稳定的“硬指标”，所谓“一票否决”；然后社会转型带来的震荡与影响涉及各种利益主体，问题不解决只能是更大的社会不稳定或局部震荡。像厦门思明区中华街道这样的大都市街道，就显得尤为突出。随着街道办管理职责的增加，街道办社区事务也跟着增加，导致负担过重，街道办就逐渐将居民委员会纳入到行政组织的基层网络中，即“四级网络”。将许多行政工作下移到居委会上，从老年、事业、优抚、卫生、计生调解，到精神文明建设、党建等事务，居委会承担的行政只能越来越多，其实际功能也逐渐向行政组织靠拢。这样一来，居委会的行政化程度加深，自治色彩软化，导致居民们认为“居委会是政府的延伸”，降低了居民的认同感。

2002党的《十六大报告》中明确要求继续推进政府机构改革，切实

解决机构层次过多的问题。所以，对于“三级政府，三级管理”的方法并不可行。

如果实行“虚区实街”方法，针对我国人口比较多，市辖区很难履行对城市基层社会直接管理的城市基层政权的职责，许多具体的工作不得不由派出机构办理，使自己成为城市中的一个中间的层次，其次，由于市辖区行政级别的提高，机构的设置追求大而全，部、委、办、局等一应俱全，机构庞大能办的事却十分有限，因为重大的问题由市政府做出决策，具体的管理又有街道办理，市辖区实际上成了上传下达，机构臃肿的中间转换站。

因此，撤销街道办才是当今我国街道办改革的主流方式，至于怎么撤销，撤销遇到的困难怎么解决提出以下几点建议：

一、撤销街道办，建立综合型社区

中华街道原有的社区居委会的人员构成多为下岗在就业人员、退休人员，他们确实为社区从无到有、从小到大发挥了作用，但过去单纯简单的服务已经不能适应居民日益增长的需要，所以可以顺应思明区中华街道当今情况的变化，社区服务从原本传统救助服务的观念中跳出来，树立“大服务”的工作理念，开展多层次、

三、以厦门思明区为例探究我国街道办事处改革方向

改革开放以来，伴随着经济转轨和社会转型，我国城市的经济社会生活发生了巨大变化。作为政府派出机关的街道办事处虽然在性质上没有大的变化，但其人员构成、管理体制、机构设置和能权限等日益呈现出不适应经济社会的发展。

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和谐社会

多渠道的利民便民服务，不断探索综合型的社区服务发展模式。

二、合理划分职能

在撤销街道办后，原来中华街道办下属的具有执法职能的综治与城管办、司法所的司法职能等职能，上收到思明区直属部分分片归口垂直管理。而之前的公共管理、服务及部门审批职能则下放到社区，居民在社区就可直接办理计划生育、综合治理等事务。综合后的新社区，承担社区范围内总揽全局、协调各方的职能。

三、合理分配人员

人员分流安置是撤销街道办最大的阻力，一开始认为打算让部分有人上流到区级，而部分人下流的基层去，但是这样会造成攀比，也会造成内部人员之间通过金钱来进行买卖，所以，应该让中华街道办事处所有人员一视同仁都下流到基层，身份不变、职级不变、待遇不变，这样一来就不会造成攀比，也不会给大家带来太大的心理压力。

当前，我国最基本、最重要的社会生活共同体是城乡的基层社区。随着我国社会的不断发展，“单位人”的概念已经逐步淡化，“社区人”的概念在逐步强化，社区在人们社会生活中的地位越来越重要，人们对社区的依靠越来越明显。所以我们必须处理好我们在基层行政组织的管理，撤销街道办在理论上完全没有问题：行政事项可以交还给区政府职能部门，社会化职能交给社区居民自治组织，公益性服务则交给专业化的社区公益组织。一方面，撤销街道办，强化社区自治功能，必然有利于培育和发展社区服务实体、中介组织和专业性社会工作机构，从而真正实现“把社会的交给社会”；另（上接第66页）

政策落实困难等尴尬。立法保障是落实各项政策措施的基础，“国家应该在综合各地公共租赁住房管理办法的基础上，参考国外的立法，明确公共租赁住房的建设标准、入住条件、管理办法及监管部门的职责、建设单位的义务、消费者的权益，并把住房公积金条例及其它保障性住房政策等一并纳入形成《住房保障法》。”[2]同时，国家可以采用试点的方式，在制度建设过程中进行探索，不断优化公租房的制度设计，使公共租赁住房的建设管理逐步走向法制化、制度化、规范化。

从中受益并感到满意。

社会

一方面，撤销街道办，等于是减轻了纳税人的纳税负担，更多的财政资金将被用于改善民生，而不是豢养臃肿冗余的机构，纳税人会

参考文献：

[1]吴新叶《社区管理学》【M】北京：北京大学出版社，2011年[2]费孝通《乡土中国》【M】上海：上海人民出版社，2006年[3]李汉林《中国单位社会：议论、思考与研究》【M】上海：上海人民出版社，2004年

[4]徐永祥《社区发展论》【M】上海：华东理工大学出版社，2001年

[5]王邦佐《居委会与社区治理》【M】上海：上海人民出版社，2003年

[6]杨宏山《城市管理学》【M】北京：中国人民大学出版社，2009年

[7]黄恒学《我国事业单位管理体制改革研究》【M】哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000年

——对上海健康社[8]李友梅《基层社区组织的实际生活方式—区实地调查的初步认识》，【J】社会研究学，2002年第4期

[9]C·WrightMills,1956,ThePowerElite,NEWYORK:OxfordUniversityPress,Inc.

作者简介：吴艺超，男，21，汉，福建，1991年12月19日，行政管理，学生，本科，华东政法大学政治学与公共管理学院，邮编:201620

乏客观依据。对此，我国政府应尽快通过开展城镇居民住房和收入情况普查等，建立居民个人收入信用管理系统和住房档案，同时，各级政府应根据当地实际收入水平进行定量分析，“科学地划分家庭收入水平……建立严格的审查、登记及征询制度，甄别申请受保障家庭的真实收入水平，防止住房保障对象认定出现偏差”[3]，实行动态监管，同时，积极发挥非政府组织、新闻舆论、民众等社会力量的外部监督作用，约束政府行为，增加进入退出机制的透明度，体现公平公开的原则。

（三）设立专门的住房保障机构

从我国的国情和住房保障系统的现实状况出发，宜采取新加坡式的专门机构管理。目前，国内的许多发达城市如北京、上海、深圳等地政府纷纷设立了专门的机构对保障性住房的建设管理工作负责。其他地方可以根据自己的实际情况，由建设或房地产管理部门牵头，各相关部门协调配合，成立专门住房保障机构，配备相应的专职管理人员。在公租房的物业管理等问题上，可以在该机构的主导和监督下，采取市场化运作，做好清洁、修缮等后续管理工作。

参考文献：

——对各地公租房建设[1]袁业飞．公共租赁房：准备好了吗？—情况的考察[J]．中化建设，2010（8）．

[2]徐炉清．亟待发展公共租赁住房[J]．中国房地信息，2010（5）．

——香港住房保障[3]李小兰．论我国城镇住房保障制度建设—政策与模式的启示[D]．武汉：武汉科技大学，2007．

【基金项目】教育部人文社会科学研究规划基金项目“社会转型期群体性事件的预警与阻断机制研究”（12YJA630141）；天津市教委社会科学重大项目“社会转型期群体性公共危机的预警机制研究”（2011ZD022）；天津师范大学博士基金资助项目“社会群体性突发事件的预警与阻断机制研究”（52WW1121）；天津市哲学社会科学研究规划资助项目“滨海新区金融中心构建与金融脆弱性防范机制研究（TJYY11-2-078）”；天津师范大学引进人才基金项目“金融发展中制度变量衡量指标体系构建（5RW095）”。

作者简介：邵文颖（1989-），女，山东威海人，天津师范大学政治与行政学院行政管理专业硕士研究生，主要研究方向：政府与行政管理。

（四）完善保障方式，实现有层次的动态保障

从国外住房保障的经验来看，货币补贴具有成本低、效率高、易满足保障人群的个性化需求等方面的优势，我国的公租房政策在发展的过程中也应从单一的实物配租逐渐向采取货币补贴等多种方式的转化。在租金的制定上，要根据住房地段、质量、面积和家庭收入水平等因素分别确定不同的租金标准，并随着家庭收入的变化进行动态调整。租期方面可根据保障对象的年龄、家庭收入情况等进行有层次的划分，实现有层次的动态保障。

（五）强化监督，完善公租房的准入和退出机制

由于我国仍然缺乏全国联网的住房档案和居民收入信息管理系统，为公租房的动态管理造成很大的困难，准入和退出环节也缺

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