ＦＯＲＥｌＧＮ ｌＮＶＥＳＴＭＥＮＴ ＩＮ ＣＨＩＮＡ Ｉｓｓｕｅ１２ ２０１６ Ｂ 圈 ●文／孙宇商务部研究院外国投资研究所 我国经开区发展的现状、问题及对策 国家级经开区在我国国民经济中占有重要地位。当前，国家级经开区已进入转型升 级、创新发展的攻坚时期。坚持体制机制创，及时解决随之而来的问题是应对国家级 经济技术开区（下文简称”经开区 ）所面临困难与难题的根本。 经开区对我国经济贡献稳健，但 近年增速放缓 一、１．数壤增长快，占我国国民经济比重 高且表现平稳。 ２０１ ０年后，经开区数量开始快速增 长，２０１１年１３１个，２０１２年１ ７１个，２０１ ５年 底，我国累计批准设立的经开区已达２１９ 个。 ２Ｏ１ １年以来，经开区各项主要经济指 标占当年全国总量的比重一直表现稳定。近 三年第二产业增加值占全国的２Ｏ％以上，地 区生产总值占全国的１２％。财政和税收收入 所占比重２０１ １年以来保持在８％至１Ｏ％之间。 进出口总额占比近２Ｏ％。实际使用外资占全 区和其他示范区的侧面竞争不容忽视；经开 区人才、土地、资金等发展要素紧缺，传统 产业产能过剩、去产能压力大，创新性与能 比拟。政府主导的这一管理模式也一直处于 动态的改革、调试和优化过程当中。 国一半左右。参见图１。 根据近期相关调研资料，政府主导型 经开区在管理体制在创新发展方面仍然面临 着以下主要突出问题。 ２． “十一五”以来经开区主要经济指 标增速放缓 ２０１１至２Ｏ１ ５年，经开区地区生产总 值、第三产业增加值、财政收入、税收收 人、利用外资、进出口等经济指标增速处于 力不足，服务业和服务基础设施发展较为缓 慢，综合成本高起，引资用资１＇７槛提高，还 有管理体制机制问题，等等。本文认为，这 些问题和难点都需要应对，但最重要也是最 根本的，还是从经开区管理体制创新层面着 手。 根据相关研究总结，我国经开区的管 理模式和运行机制可以归纳为５类，其中， １．准政府的管委会体制｜Ｉ｜，管委会没 有法律地位。这已经是一个长期存在的问 题。经开区的法律地位在我国法律中没有界 定，没有明确的法律地位和行政主体资格， 其审批权限模糊， “四不像”，没有人大、 政协、法院、检察院，影响长远发展。 下降区间，趋势明显。２０１５年，经开区各项 主要经济指标增速下降幅度较大。工业增加 值、进出口、实际利用外资出现负增长。参 见图２。 政府主导的管理模式是目前我国绝大多数经 开区所采用的主流模式。这一管理模式又可 分为准政府的管委会体制和经开区与所在行 政地区的“区政合一”管理体制。这一体制 在资源的调动能力、统筹协调能力、重大机 遇的把握能力、与我国根本制度的契合性等 ２．对于“政区合一”的政府主导模 式，经开区 “行政化”趋势值得倍加注 意。 上级领导部门对整合后的经开区角色 定位模糊，经开区承担起额外的行政负担。 在制度设计上，从有利于经开区持续发展的 ２Ｏｌ５年，除进口外，经开区主要经济 指标增速都低于全国水平，地区生产总值、 财政收入、第二产业、利用外资等指标增速 与全国水平差距较大。参见图３。 在实际使用外资增速方面，经开区曾 Ｄｅｃ ２０１６ ｆ Ｆｏｒｅｉｇｎ Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ７７ ＥｓＥＡＲｃＨ ｆ研究 图１ ２０１ １－２０１５年经开区各项指标占全国比重 图２ ２０１ １－２０１５年经开区主要指标增速 ｝据来源：商务部 数据来源：商务部 目度来看，整合后的行政体制是要把地方行 体制管理模式转型为精简高效的经开区管 模式。但在具体实践中，有的省市在各项 明显区别。 据大平台还未能实现共享交换，事中事后监 管水平仍有待进一步提升。 统筹监管当中，经开区原有的专职管 理体制被弱化，主要体现在经开区相关事务 决策层面。区政整合前，党工委书记和管委 ４．地方政府对经开区的考核体系有待 进一步优化。 经开区背负着较为沉重的经济发展绩 ：作部署中更倾向于把整合后的经开区当行 区对待，致使经开区各部门工作叠加，工 会主任在经开区专职监管督办事务，整合后 区行政一把手监管经开区事务，由于事务繁 忙，经开区办公会不能按时、及时召开， “有时甚至一个月也难得召开一次党工委办 公会议”。一些待审批的事项不得不等待、 延迟，但未经上级决策就不能执行。 Ｆ精力分散，管理人员增多，财政负担增 （，在一定程度上削弱和转移了招商引资和 目建设的力量，对原经开区精简高效的管 体制造成了一定冲击。 行政体系中的不良习惯、工作作风、 ：作方法开始较为严重的影响经开区的运 。效目标，任务年年加码，在经济新常态模式 下，会使经开区不堪重负，不利于经开区的 要素驱动、投资驱动和创新驱动。同时，地 方政府向考核行政区那样考核经开区，增加 大量综合性、事务性、社会性考核指标，频 繁的经济发展以外的工作不利于经开区集中 精力于经济建设任务。 ３．政务数据平台建设滞后，部门间分 隔未打破，行政审批和监管水平有待提升。 经开区行政审批由政务中心式的“单 点多部ｆ－］”的２．０版本升级为“单点单部 门”的３．０版本后，审批效能大大提升。但 地方行政区主要领导监管经开区，与此 行政部门原有的低效、推诿作风开始出 前后对比，企业能够明显感觉到经开区 时，地方的一些行政部门纳入经开区来管 。５．债务管理体制有待进一步改革。 新《预算法》和（（国务院关于加强地 方政府性债务管理的意见》国发［２０１４】４３ 号文发布后，经开区融资环境发生深刻变 化，融资难的问题进一步凸显，主要表现在 。ｊ行政区政府在工作态度、工作作风方面的 工业审批等业务仍有优化提升空间，政务数 融资渠道单一、额度不足。有的经开区举借 债务时，只能由上级市政府通过省级政府发 行地方政府债券，再由市政府转贷给经开 区。经开区最终可获得的转贷债权额度，相 对于经开区的建设资金需求可谓杯水车薪。 三、促进经开区体制机制创新发展的 几点建议 １．明确经开区法律地位与权限。 目前我国一些地方政府巳经出台了 ８《中国外资》Ｉ ２０１６年第１２期 ＦＯＲＥＩＧＮ ＩＮＶＥＳＴＭＥＮＴ ｌＮ ＣＨＩＮＡ Ｉｓｓｕｅ１２ ２０１６ 蔓至豳 图３ ２０１５年全国及经开区主要经济指标增速情况 图４ ２０１０－２０１５年全国及经开区利用外资增速 数据来源：商务部 资料来源：商务部 《开发区条例》。可以考虑尽快出台国家层 面的《开发区条例》，对各地经开区在地方 政府的隶属关系和管理权限等方面作出明文 规定，明确经开区代表省或市人民政府对经 开区的经济事务和部分社会事务实行统一管 理，并对经开区的功能定位、发展方向、管 理体制、运行机制、设立撤销、规划和土地 自主管理权限等予以明确。这样有利于提高 行政管理效率，有利于经开区的长远发展。 ２．避免“区政合一”后的经开区行政 化。 内涵式增长 政务的监督指导，破除藩篱与障碍，打破垂 直管理部门间的数据分割，尽快实现政务大 “区政合一”的行政体制班子要适应 原行政区及经开区的特点和需要，二者兼 顾，尤其不能削弱经开区的原有优势。国家 的合理资金需求要得到保证。 中国经济新常态下，注重内涵式增 在支持经开区探索与行政区融合发展的体制 机制实践中，在明确“大部制、高效能、优 服务”的同时，要始终明确和坚持对经开区 的角色定位，避免将融合后的经开区等同于 数据共享交换，提升政府治理信息化水平。 ４．针对地方政府对经开区考核，国家 长、注重提质、注重创新能力等核心竞争力 的提升已经上升到第一优先发展日程。对于 经开区而言，体制机制的优化、理顺、完善 可以考虑出台评价办法。 对经开区的考核，应紧扣当前工作重 点，突出强调产业结构调整、创新创业、服 务效能提升等领域指标，以切实能够督促、 鼓励经开区谋求以创新驱动为核心引领发 展。 是第一要务。国务院办公厅于２０１４年印发 《关于促进国家级经济技术开发区转型升级 创新发展的若干意见》，是针对经开区原有 发展模式的不可持续困境所及时开具的一剂 传统行政区；经开区对人员专业性要求很 高，可以考虑允许经开区在省市机构编制管 理部门核定的机构总数和编制总数内，自主 设立、调整工作机构，自主制定人员分流方 案，使经开区队伍的业务水平、能力、素 养、作风得到保证。 良方。 “三个成为”、 “四个转变”明确了 经开区未来发展的角色定位与指导思想。近 年经开区的表现证明了转型升级、创新发展 ５．为经开区资金需求提供保障。 在经开区举借债务方面，国家可以考 虑建立经开区发债绿色通道，允许经开区直 ３．切实重构审批体制机制，让“智慧 政务”发挥预期作用。 应进一步加强对各地“区政合一”智慧 的正确性、必要性、和紧迫性。借着这一历 史契机，应尽快对经开区当前体制机制创新 所面临的问题切实有力地加以解决。ＦＩＣ 接与省级政府对接，由省级政府代为发债 在严控债务规模扩张的形势下，经开区发展 Ｄｅｃ ２０１ ６ １ Ｆｏｒｅｉｇｎ Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ７９