EPC+O模式的具体实践及操作建议

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O模式的具体实践及操作建议

一、EPC+O模式的基本概念和相关规定

EPC÷O∕O &M,即设计、采购、施工及运营（或运营维护）一体化的总承包模式，是在EPC总承包模式基础上向后端运营环节的延伸，即总承包商除承担建设期内传统的设计、采购、施工任务外，还要承担运营期内的运营维护职责，通过该种整合方式提高项口的运营效率，降低全生命周期内的成本。本专题主要探讨EPC+ O模式在基础设施和公用事业领域的应用。

EPC÷C）并非一个法定的概念，在我国国家政策文件层面，最早提及类似概念的文件是2005年年底国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发（2009号），文中要求“推行污染治理工程的设计、施工和运营一体化模式，鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营”。此后国务院陆续岀台的《关于加快发展节能环保产业的意见》（国发（2013）30号）、《关于加快发展生产性服务

业促进产业结构调整升级的指导意见》（国发（2014）26号）中均提到了要在环保领域鼓励发展包括系统设计、设备成套、工程施工、调试运行、维护管理在内的环保服务总承包。在上述政策的引导下，设计、施工和运营一体化总承包模式最早开始在国内的环保领域运用，适用范圉也最为广泛。

近年来，中央和地方政府纷纷出台政策鼓励将该种模式逐渐应用于环保以外的更多行业领域，如2016年财政部发布的《关于开展2016年中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财办建（2016）21号）中首次提出要“积极采取设计采购施工运营总承包（EPC+O）等模式，实现地下综合管廊项目建设运营全生命周期高效管理”：广东省东莞市政府发布的《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府（201）102号）中提出，“鼓励活化更新和生态修复。探索通过EPC+运营权招标或公开遴选方式，引入产业园区综合运营服务企业和重点创新载体单位实施旧工业区、成片出租屋活化更新，提升镇村工业园区软硬件条件和运营效率”。从实践来看，也有越来越多非环保领域的公共设施项U尝试以该种模式实施。

二、EPC+O模式与其他类似项目模式的异同点 （一）EPC+O模式与DBO模式

在国际工程中，相比于EPC+O,在项Ll实践中被更多使用的是DBe）

（DeSign-BUild-OPerate,设计、施工和运营）的概念，在200年发布的FlDlC《设计一建造与运营合同》（金皮书）中，将DBo表述为一种“有别于传统的设计施工承包合同与运营合同相互独立的方式，而是通过把设讣、施工和长期运营整合到一个合同中授予一个承包商（通常为联合体或联营体），从而获得更优的创新、质量与性能的组合”。由此可见，DBO模式（如无特别说明，以下均指FlDlC金皮书所指的DBO模式）的内涵，与我们通常所称的EPC÷O模式非常接近，主要表现在：项Ll投融资责任均山政府方业主承担；资产所有权归业主所有；承包商均需承担设讣、施工和运营维护职责等。但两种模式之间仍然存在差别，主要为：

1、项目建设所涉的设备采购主体可能不同

在设计和建造阶段，两种模式的差异可通过直接对比EPC与DB模式即可得出。在EPC+O模式下承包商一般应当承担包括设计、采购、施工在内的所有环节的工作，此时，设备采购的价款会相应纳入总承包合同总价中；而在DBO模式下，承包商应当承担的工作内容包括设讣和施工，对于项Ll所涉的工程设备和工艺装置的采购匸作则并未明确要求是山业

主方负责还是承包商负责，通常认为该种模式下的总承包范围不包括专业工程设备和工艺装置的采购工作，而是由业主方自行采购或委托笫三方进行采购，因此，该部分设备的采购价款也不属于工程总承包合同价款的组成部分。

2•承包商承担的设计责任有所差异

在设计和建造阶段，两种模式的另一差异体现在承包商所承担的设计内容上,一般认为EPC总承包模式中的设讣工作范围要大于DB承包模式下的设讣工作范围。例如，根据《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》

（建市（2016）93号）要求，工程总承包一般采用设计一采购一施工总承包或者设

il一施工总承包模式，建设单位可以根据项Ll特点，在可行性研究、方案设计或者初步设讣完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、和进度要求等进行工程总承包项Ll发包，即采取EPC总承包模式时并不禁止将方案设计或者初步设讣纳入总承包范围；而交通部《公路施工总承包管理办法》（交通运输部令2015年第10号）规定，公路施工总承包招标应出在初步设计文件获得批准并落实建设资金后进行，即公路工程DB承包模式下承包人并不负责初步设计工作，而是山业主方在招标前完成的工作内容。

3.收费权归属不同

对于经营性项Ll,在项Ll进入运营期后，在DBO模式下一般项LI收费权山业主方所有，即项目的经营性收入归业主方，业主方基于承包商提供的运营维护服务，向其支付数额相对固定的运营维护费。而在EPC÷O模式下，由于Ll前缺乏明确的法律规定，对于该种模式下的收费权是否可以直接通过总承包合同授予承包商仍存一定争议。从实践情况来看，采取EPC+O模式的项IJ收费权既存在山政府方（即业主方）享有的情形，也存在山承包商享有的情形。

4.承担的风险不同

两种模式的上述差异也导致了承包商所承担风险范围的不同：在DBO模式下业主方将承担更多的风险，主要体现为采购风险和经营性风险；而在EPC+O模式下业主方可将这两部分的风险转移给承包商。具体如下表所示：

模式 风险类别 投融资风险 审批风险 土地获取风险 设汁风险

采购风险 施丁•风险 运営维护风险 经营性收入风险 DBO模式EIlC + O模式 业主方 业主方 业主方

承包商（慨念性设汁除外） 业主方 承包商 承包商 业主方 业主方 业主方 业主方 承包商 承包商 承包商 承包商

承包商（如拥冇收费权）

表：DBe）模式与EPC+O模式通常情形下的风险责任主体对比

（二）EPC+O模式与PPP模式

从国际视野来看，加拿大PPP国家委员会根据私营部门在PPP项目中承担风险的大小将PPP模式划分为12种具体运作方式，其中就包括DBO模式，即认为DBO模式属于PPP模式的一种。而关于EPC+O模式能否纳入PPP模式范围的问题，国际范围内尚未有明确的观点。

从我国关于PPP模式的现行规定来看，并未明确将EPC+O模式纳入PPP范围，因此也导致国内在EPC+O模式的项IJ实践上存在一些争议。我们倾向于认为，尽管在

EPC÷O模式与PPP模式下，均可能由承包商承担项目的部分或全部设计、建造和运营职责，并通过该种一体化的整合实现降低全生命周期成本和提高效率的忖的，但两种模式在投融资模式、资产所有权及收费权归属、回报机制、风险分配和釆购程序等方面仍然存在较大的差异，从国内推行PPP模式以避免新增政府债务和化解存量债务的初衷来看，EPC+C）模式是否适合纳入我国PPP体系仍然有待商榷。

1、投融资模式不同

EPC+O模式仍属于传统政府投资模式范畴，项Ll投融资责任仍曲政府方承担，承包商既不需要设立项忖公司，也不需要承担项目投融资责任，这也是EPC+O模式与PPP模式的最大区别。

2.资产所有权

从资产所有权角度来看，在PPP模式下，在项目合作期内，项目资产所有权的归属可根据PPP项H合同的约定、项忖用地使用权的取得主体等作出不同安排，既可以由政府方拥有，也可以由PPP项目公司拥有并通常在项Ll合作期满时移交给政府方。但在EPC+O模式下，资产所有权自始归政府方所有，承包商在建设期和运营期均不取得资产所有权。

3・回报机制不同

PPP模式下的回报机制需分别以项目公司和社会资本两个主体进行分析。

其次，从社会资本角度来看，其作为项目公司股东，需要在建设期内承担相应的出资责任，而其回报方式一般通过运营期内的分红、股权转让、期末清算退出等方式实现，显然也属于一种投资行为。当然，如果是兼具设讣施工或运营承包商身份的社会资本，其在投资之外还可通过承担设计施工任务和提供运营服务，获取相应的设计施工利润及运营利润。

在EPC÷O模式下，承包商获取的收入为基于总承包合同约定由业主支付的工程建安费用、设计费用、运营费用，其中工程建安费用和设计费用中包含承包商应获得的设计施工利润，运营费用收入中包含承包商应获得的运营利润。因此，无论是承包商所投入的成本还是取得的收入，其口径与PPP模式均存在较大不同。

另外，从现金流入流出角度来看，承包商所取得的建安费用、设计费用等通常在建设期内按照总承包合同约定的工程进度款方式取得，并非在运营期内分期收回，显然不属于一种投资行为。

4.风险分配不同

如前文所述，在EPC+C）模式下，政府方需承担投融资风险、审批风险、土地获取风险、运营收入风险（收费权归政府时）等项Ll风险，风险范围覆盖面较大。与此相对的，承包商仅在EPC+O总承包合同约定的责任范围内，承担相应的设计、采购、施工和运营维护风险。