财政论坛 地方投融资平台转型与投融资创新 王 字 （山东济宁大运河文化产业开发投资有限公司，山东济宁２７２０００） 摘 要：根据国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发『２０１４１４３号），《关于妥善解决地方政府 融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》国办发［２０１５］４０号以及新修订的《预算法》，作为以前地方政府举债搞城 市建设的全国上万家地方政府融资平台公司（以下简称“平台公司”）被剥离政府融资职能后，不能再以政府的名义举债，政 府也不能提供担保或隐性担保。那么，长期以来担任政府融资重任的融资平台公司将如何应对呢？是否就此完成历史使命 而退出历史舞台？ 关键词：投融资；转型；创新 中图分类号：Ｆ８１０．７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７３—１０６９（２０１７）０２—５８—２ ０ 引言 型发展路径进行较为系统性的研究较少，文章基于此种状 自２０世纪８０年代末９Ｏ年代初兴起的地方政府融资平 况，对地方政府融资平台的转型发展的路径选择进行探析， 台，为中国改革开放３０多年经济的飞速发展做出了巨大贡 希望能够给地方政府融资平台的研究带来新的思路。 献。但同时因为地方政府融资平台自身存在着缺陷，使其弊 １ 政府融资平台公司的“前世今生” 端不断暴露出来。近年来，随着新常态下经济增速的放缓、经 要想解决转型问题首先要先了解平台公司的成立背景 济发展的转型，传统的依靠投资拉动的经济发展方式正在逐 及产生的影响！所谓政府融资平台公司，是在中央和地方实 步改变，粗放的投融资管理方式已经不适应当代经济的发展 行了“分税制”改革后，地方政府为了在分税制改革中重新平 要求，再加上平台债务风险日益加剧，传统的政府融资平台 衡事权关系的产物。为推动当地经济发展，地方政府需要筹 运行模式越来越不适应当前经济发展的需要，为避免因地方 集大量的建设资金，而国家有关预算法律不允许地方政府直 政府融资平台债务而引发系统性金融风险，以及为了更好地 接举债，所以各地政府无一例外地成立了国有独资公司，作 适应当前经济的发展，地方政府融资平台的转型发展迫在眉 为融资平台向金融机构融资搞建设。客观讲，地方投融资平 睫。目前，国内对于地方政府融资平台的研究主要集中在用 台扭转了宏观经济下行的不利局面，有效缓解了地方民生投 不太全面的数据对融资平台或地方债进行风险分析验证，以 入的财政压力，推动了中国城镇化建设并完善了基础设施， 及对融资平台的融资、运作、内部控制、与经济增长的关系等 对于地方经济社会发展具有非常重要的现实意义。但是，地 进行宏观研究，而对地方政府融资平台未来发展方向以及转 方投融资平台的快速发展也带来了一些不可回避的风险，具 旅游业迅速发展下，地区经济得到很大的提升，这样的环境为 将科学经济管理理念应用到地方金融领域发展中，能起到促 地方金融业的发展提供了良好的发展契机。在科学经济管理 进地方融资模式的创新发展、加快地方资本市场的繁荣发 理念下，充分的利用地方市场在全国经济市场的优势，完善机 展、提升地方重点产业的金融服务功能、创设地方健康的金 构和组织的培育，对金融和经济政策进行创新，营造良好的金 融发展环境等作用，望此次的研究内容能为现今地方金融领 融发展环境，进而重点突出以财富管理为主要工作内容的高 域的发展提供可行性建议，加速地方金融领域的全面发展。 端金融业务，这样才能更好的吸引国内外投资理财机构与金 融机构组织的聚集，更多的投资引入到地方金融领域中。 参考文献 ２．４创设地方健康的金融发展环境 ［１】本刊编辑部．金融改革发展建言录——两会经济金融界 由于金融业是建立在风险和经济收益基础之上的，为了 部分代表委员谈金融［Ｊ］．中国金融，２０１５（０６）：２１—４６． 推动地方金融行业的快速发展，在实际的工作中，应为其创 ［２】 李娓娜．科学理念下的建筑企业经济管理新思想［Ｊ】．现 设一个良好和健康的金融发展环境。而科学经济管理的应 代经济信息，２０１４（Ｏ７）：３１２． 用，能实现这样的目标。这是由于科学经济管理理念能将市 【３］周春喜，黄星澍．地方金融的监管逻辑及规范路径ｆＪ］．浙 场经济运行过程中，涉及到的众多的领域和知识进行综合， 江工商大学学报，２０１４（０５）：８６—９４． 并能为金融行业的监管部门提供成熟的监管制度和经验。例 ［４］ 商文瑜．地方法人金融机构同业业务快速发展的风险及 如，能建立健全金融领域中的竞争激励和监督机制、优化金 对策【Ｊ】．西部金融，２０１４（０６）：６２—６３． 融发展信用环境、强化金融机构对经营风险的控制能力等， 【５】 张卫国，任燕燕，侯永建．地方政府投资行为对经济长期 其中对金融活动中潜在的风险进行有效的控制，能在很大程 增长的影响——来自中国经济转型的证据『Ｊ］．中国工业 度上保障参与金融交易主体对象的利益，进而为整个地区金 经济，２ＯＬＯ（Ｏ８）． 融行业的稳定发展起到促进和保障的作用。 ［６］ 高培勇，杨之刚主编，中国社会科学院财政与贸易经济 ３结论 研究所【编】．走向“共赢”的中国多级财政【Ｍ】．中国财政 通过本文的论述得知，地方金融是金融体系的重要组成 经济出版社．２００５． 部分，发展和壮大地方金融产业，在其发展的过程中面临着 【７］ 吴弘，刘伟，张忠野，牛锐，李俊峰，张鑫，孙静．政府投资管 诸多难题，这些难题严重的制约地方金融业的进步和发展。 理制度研究【Ａ］．２００４年政府法制研究［Ｃ】．２００４． ・５８・ 财政论坛 体如下。①经济波动风险，平台公司强化了地方发展对投资 及配套的物业管理，文化旅游，燃气热力等经营性项目，与政 依赖度的程度，容易放大经济波动幅度进而导致实体经济受 府脱钩，完全推向市场经营，政府只负责监管，债务转化为一 损。②产业结构失衡的风险，平台公司发展和地方土地相关 般企业债务，企业自主经营，自负盈亏。 收入紧密相连，容易造成地方经济一房独大的格局；③金融 ３．３平台公司整合 风险。某些平台公司通过信托等“影子银行”渠道完成融资， 根究相关统计数据，百分之九十五以上的平台公司主要 这很可能会造成某些不良贷款，积累起来极有可能造成局部 集中在市、县两级政府部门，而且每一县或市都有数家平台 的金融风险。④财政风险。平台公司举债不列入预算，没有上 公司，这样本来就有限的资源又被分配到好几家平台公司， 级部门的监管，很可能造成地方财政困难，使“地方政府”实 每家平台抵御风险的能力相对都较弱。如果将本市或本县范 质性破产。所以剥离平台公司的融资功能是势在必行１ ２转型所面临的困难 围内的平台公司整合成为一家公司，它的现金流，抵抗风险 的能力就会成倍增加，应对经营性到期债务时也可以有更多 各类融资平台公司作为地方政府的“融资Ｔ具”，按照相 的资金错配。 关意见的规定与政府融资职能切割的变革，向“市场化”和 “实体化”转型，首先面临着财务方面的制约： 一是资产负债率高。平台公司最重要的职能就是帮助地 方政府融资，根据统计数据表明全国平台公司的资产负债率 高于８５％。平台公司的资产负债率这么高依然还能继续融资 或者正常经营是因为背后有政府信用作为担保，一旦与政府 脱钩，就会失去进行继续融资的能力。 二是到期偿付债务的比例高。政府融资平台公司所借债 务一般用于城市建设和投资于回收期较长的公益项目，所以 长期债务占总债务的比例较高，长期债务偿付就有明显的周 期性。据国家审计署于发布的一份审计结果显示，地方政府 债务将在２０１４年后达到偿付高峰。（包括政府负有偿还义务 的债务、担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务）。 三是资产的流动性低。由于历史原因很多融资平台公司 在组建的时候实收资本就没有完全到位，或者虽然出资到 位，但是以存量土地资产作价、非经营性市政资产抵充，导致 平台公司资产流动性普遍不足，资产的变现能力和盈利能力 较差。平台公司流动资产不足尤其是货币资金不充足就会产 生短期债务的兑付风险，一旦债务逾期，就会造成资金链断 裂，公司就有可能破产，由此可能引发大规模的经济纠纷，甚 至造成区域性的金融危机。 四是经营性现金流量满足率低。很多平台公司没有或者 只有少部分经营项目，企业自身经营活动创造现金的能力较 弱。该比率较低说明企业用其经营活动产生的现金净流量难 以满足投资活动的资金需求，企业再投资能力不强。 五是管理体制方面的制约。由于融资平台公司长期在体 制框架内运作，名义上是公司制企业法人，实际上在运作上 更像事业单位，隶属于财政局或政府的其他职能部门。单位 由政府的副市长或副县长挂帅，局长或副局长兼任公司的负 责人，具体管理公司的日常事务，缺乏完善的法人治理机构。 如何培育和提高适应市场竞争的公司治理层、真正符合企业 利益的战略规划，也是平台公司实现向“实体化”和“市场 化”转型，真正成为自主经营市场主体的关键因素。 ３面对新形式如何应对 ３．１ 债务置换 按照２０１４年４３号文规定，区分新债和旧债，对于２０１４ 年年底之前的地方政府性存量债务，不管是用什么方式举借 的，财政部会同有关部门进行了清理。经过甄别，全国存量债 务中有１５．４万亿元属于地方政府债务。对于这些债务，允许 地方在３年左右过渡期内，逐步发行地方政府债券进行置 换，纳入预算规范管理，分别到期偿还。 ３．２ 市场化经营 对于平台公司原有的经营性项目，例如商业房地产开发 ・５９・ ３．４积极参与ＰＰＰ项目 对城市公交系统、污水处理系统、生活垃圾处理系统等 可以吸引社会资本参与的有一定收益的社会公益性项目，要 积极推广ＰＰＰ模式融资建设，其债务由中标项目公司按照市 场化原则举借和偿还。政府按照双方协商约定的协议，承担 财政补贴、合理定价、特许经营权授予、以及政府监督等责 任，不承担偿债责任。政府融资平台公司可以积极参与ＰＰＰ 项目，完全市场化运作，继续为地方经济建设贡献力量。 ３．５ 对土地一级开发项目实行封闭运作 地方政府建立土地储备机构名录、严格控制土地储备总 规模和融资规模，专款专用、封闭式管理，不得用于城市建 设。 ３．６ 对于难以吸引社会资本参与，需要政府举债的进行 融资 对于难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的重大 基础设施的修建，公益性项目投资，应由政府通过公开发行 专项债券的形式进行融资，所借债务列入政府预算，平台公 司不再参与融资。 ３．７ 通过注资增强偿债能力 对平台公司由于历史原因形成的出资不实导致资产“空 心化”，转型有困难的，可以通过注入一部分的优质资产，增 强公司的偿债能力。 ４ 总结 总之，地方政府融资平台与地方政府息息相关，在地方 债务风险加速积累的当下，约束债务扩张需多管齐下，不仅 要以正规的融资渠道代替地方融资平台的融资职能，使地方 政府债务全额纳入政府预算合理控制，还要推进财税改革， 适当扩大地方政府的财政自主权，纠正事权与支出责任不匹 配的现状，这样才能使地方经济健康发展。 参考文献 ［１］ 文照明．完善地方政府投融资平台建设的思考［Ｊｌ＿宏观 经济管理，２０１３（Ｏ１１． ［２］李玮．经济发展方式转型背景下地方政府融资平台建设 研究［Ｄ】．天津财经大学，２０１２． 【３】赵西龙．我国地方基础设施投融资平台发展研究［Ｄ］．长 安大学，２０１１． ［４］ 王建军．中国地方政府债务融资行为及监管研究［Ｄ】．陕 西师范大学，２０１５． 【５】 李经纬．新预算法及其配套政策法规实施背景下的地方 融资平台转型与发展［Ｊ］．中央财经大学学报，２０１５（０２）． ［６］王兵兵．地方政府融资平台的发展与转型：５ｙ．．￣Ｊｒ ｌ经验［Ｊ】． 南方金融，２０１３ｆ０２）．
