维普资讯 http://www.cqvip.com ＬＡＮＤ＆ＲＥＳＯＵ ＲＣＥＳ 土地是不可再生的资源，是社会经济发展的载 体。温州是土地资源贫乏的地区，温州市人均耕地 ０．３３亩，仅为全国人均耕地的２２％。温州市平原土地 较少，而山地资源却极为丰富，如何充分挖掘潜力， 利用山坡土地资源搞城市城镇化建设，是土地资源管 理和城市规划管理工作中极需研究的当务之急的新课 题。科学合理地利用好山坡土地资源，一可以拓展城 市化建设空间，城镇建设由平地向山坡地延伸；二能 减轻耕地日益减少的压力，温州市每年因各类建设而 占用的耕地面积为３００００亩左右，长此下去，粮食安 全隐患更为突出；三是减轻用地指标紧张的压力，荒 山荒坡土地大多属于非农用地，建设项目报批占用荒 山荒坡时，可以不占用年度农用地转用指标；四是有利 于形成生态型住宅区，山地区域空气清新、幽雅清净、 自然植被茂盛宜人，是一块不可多得的居住乐园。 温州低缓山坡土地资源潜力巨大 可以用于开发建设的低缓坡土地，是指相对高程 在２５—３００米之间，坡度在５％一３５％之间，坡向南向或 偏南向，植被相对旺盛的山坡土地。通过温州市课题 组专家的研究，对山地在坡度、坡向、高程、植被、 视线、地质等自然因素和社会因素制约下的开发容 量，进行叠加分析，其结果是：目前全市宏观层次上 可以开发利用的山坡土地储备数量可达２４９．３５平方公 里，其中可以优先开发建设的低缓坡土地资源规模为 １ ６５．４ １平方公里，备用开发面积８３．９４平方公里。加上 中观层次上的用地储备容量１４７－７平方公里，合计 ３９７ ０５平方公里。 在主城区，用地满足在高程２５米至３００米之间、 坡度在５％至３５％之间、坡向为南向或偏西南、植被相 对较好等条件的开发建设用地规模有４６平方公里。主 要分布于温州都市区内的临江、藤桥、南山、瓯北、 柳市、乐城、瞿溪、潘桥、江溪、宋埠等地。这样的 温州市国土资源局夏作飞 空间容量，到底是一个什么样的概念呢？可以这样去 理解，如果温州都市区内的低缓坡土地资源全部利用 好，相当于增加了一个老市区的用地面积。 山坡土地人居利用具有先天优势 城镇周边低山矮山非常适合开发成居住小区、商 业旅游度假区和别墅群，这样的居住小区将具有很好 的居住环境。居住环境是人的一生中接触时间最长的 环境，也是与人的关系最为密切的外部环境，人类为 了防御来自大自然的狂风暴雨等恶劣气候条件，为了 防御毒蛇猛兽的袭击，人为地建设了安全、舒适的栖 身场所，这就是人们的居住环境，这是优于大自然原 生环境的一种次生环境，人们在这里居住、生活、繁 衍后代。因此，居住环境的好坏关系到每一个人的生 活质量，关系到每一个人的健康。而建筑在城镇周边 低山矮山上的居住小区有以下环境特点： 是绿化率高。由于居住小区建设在低山矮山 上，同时又靠近高山，绿化率比较高。绿化不仅为小 区增添了景观，而且净化了空气。周边的高山可以开 发成森林公园，作为小区的配套设施，为小区所利 用，成为小区居民休闲活动、锻炼的场所。二是空气 新鲜。由于郁闭的植被起到净化空气的作用，这是空 气净化的根本原因，植物不仅能吸收人类生产、生活 活动排放出的二氧化碳，而且能释放出大量氧气，有 些树木还能吸收空气中的其他有害气体或有害颗粒物 质，使空气净化。另外，周边高山的一些高大乔木比 普通的植被又有更好的生态效应，据有关资料报道， 高大乔木的生态效应比草坪高出３０多倍。此外由于低 山矮山上的居住小区远离交通要道和工厂，大大减少 了交通废气、尘土和工业废气的污染。三是环境安 静。噪声对于居住环境来说是一个很重要的指标。如 果噪声过大，使人烦躁不安，情绪不稳定，特别是晚 上噪声过大，会严重影响睡眠质量，对人的身体健康 维普资讯 http://www.cqvip.com 和工作带来极大影响。建设在城镇周边低山矮山上的 居住小区由于远离交通和工厂，不受交通噪声和工业 噪声的污染，有一个比较舒适安静的居住环境。四是 水质较好。由于地处山边山麓处，必然会有一些小溪 穿流而过，这些流水直接源于周边高山，没有受到任 何污染，具有很好的水体环境。 拥抱自然，远离嘈杂的闹市，会让你心旷神怡。 住在山边会让你在安居的同时，领略更多的美妙景 色。 “寓游于住、寓住于游”将会成为居住模式的高 级境界。倘佯山间小道，尽享蓝天碧草，嬉戏山水之 间……相信每个人都会向往这样的生活。 综观国内外，众多的山坡城市在开发建设山坡土 地方面。积累了诸多成功经验。 美国居民喜欢把住宅建在平缓的山坡土地上，特 别是夏威夷、ｌＢ金山、洛杉机等城市，满山皆房子， 山成为人们的乐园，山坡与平地连为一体，没有分 界。城市起伏多变，错落有致，让人看了特别有新鲜 感。香港的山地建筑颇有特色，香港８０％是山地， ２０％是平地，总体上看，是个高层高密度城市。香港 山坡较多，除了农业用地、林业用地外，在临近维多 利亚港的低山坡处，建造了－－：￣ｔＬ可观整个维多利亚港 海景的独栋别墅，虽然造价昂贵，但是香港的山地住 宅提供给我们宝贵的经验。在青岛，就有依山而居、 远离闹市的传统，建筑群利用城市天然的海岸线和山 地构造，巧妙地将建筑布局于自然之中。小鱼山文化 名人故居区就是一个印证。此外，如内地的重庆、泉 州等城市，其城市特点也是以山地建筑为发展规划而 建设的。 “回归自然”是现代人居的新理念。随着经济的 快速发展，大城市的居住社区正在发生微妙的变化， 自然型居住社区成为住宅小区变迁的必然趋势。正因 为如此，位于山区平地和近郊自然环境优越的山地， 将成为现代都市居住社区开发的“黄金地带”。 山坡土地开发建设综合措施 山坡地是土地资源中对环境、生态敏感性相当强 的部分，过度开发或建设不当甚至可能引发不可预测 的生态灾难，这些方面的实例古今中外举不胜举。因 此政府在山坡地开发过程中要注意做好以下工作：科 学编制山坡地开发规划，并严格实施规划；对开发项 目要严格选择，避免一些有严重污染、破坏生态的项 目上山：要严禁贪大求快，不做充分试点和科学环境 评估的条件下上项目；要做到基础设施建设先行的原 则。做好交通、水电、通讯、垃圾处理等配套设施的 建设；对每个山坡开发项目都要进行严谨的可行性评 估和环境评估；对山坡地开发项目的施工质量，要进 行严格的质量监督和验收制度；要建立科学的山坡公 共工程设施的维护制度，防止因设施老化、破损引发 事故；要特别重视山体环境的保护工作，尽可能地保 护山体景观、已有树林和水体，杜绝生态环境灾难的 发生。 山坡土地开发建设，必须充分利用生态植 被。温州市是一个多山多林的地区，林地植被资源丰 富，山地资源也十分丰富，这是建设优良居住区的天 然条件，在开发利用过程中，必须充分利用生态植被 进行合理开发。首先要坚持住宅建设与林地保护相结 合原则。森林、林地是维护生态平衡的最主要组成部 分。是一切生物链能量的终极来源，开发林地，必须 以保障生态平衡为最终原则。因此，城市周边低缓坡 土地的开发必须十分谨慎，开发建设要开设生态防护 系统。不开发生态脆弱地段，不开发植物保护生长区 域和保护动物繁殖区域，不开发山势陡峭地段，保护 巩固边坡森林植被。同时要因山造势，因势造形。必 须规避国家级风景区、自然保护区和生态公益林，坚 持少占林地、以地养林原则。其次是坚持开发建设与 统筹发展相结合原则，山地开发和森林培育要有机结 合起来，使人居环境改善和森林生态改善达到双赢的 目的。结合温州市气候及森林植被条件，在实施过程 中，应边建设边绿化，营造林相优美的生态景观林， 如枫林、桔林、桂花林、茶花林等，形成林中有居、 居中有林的意境。 二、山坡土地开发建设，必须坚持科学规划。近 几年来城市周边山坡土地因其宁静的环境和优美的景 观，受到许多投资开发商的青睐，其开发和建设问题 已成为各级政府面前的一个新课题。建设部门应出台 有关的开发政策和措施，对城镇周边山坡土地的建设 应遵循以下原则： 坚持可持续发展的原则。实施可持续发展是坚持 中央关于土地与发展十大对策的核心，它是建立在资 源的可持续利用和良好的生态环境基础上的，因此必 须遵循生态学原理，体现系统性、完整性的原则。立 足当前，着眼未来，坚持生态环境保护和经济、社会 发展相协调的原则，遵循经济规律和生态规律，实现 经济、社会和环境三效益的同步和统一，并以此为依据 制定出相应的城镇周边山坡土地合理开发建设的方案。 坚持城市周边山坡土地建设规划与经济发展的 “双赢”原则。城镇周边山坡土地建设规划将以经济 建设为中心，以生态理论为指导，使城镇周边山坡土地 建设规划符合经济社会发展和生态规律，协调由于建设 及人类活动所造成的土地资源紧张等诸方面的矛盾，解 决土地资源破坏和生态环境失调问题。最终实现城镇周 边山坡土地建设规划与经济发展的协调发展。 坚持保护重要生态功能区原则。重要生态功能区 维普资讯 http://www.cqvip.com ＬＡＮＤ＆ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ 是指在维持生态系统的状态和功能中具有举足轻重的 作用的区域，重要生态功能区的丧失往往会造成全区 生态系统的崩溃。由于这类区域在生态学上具有重要 的意义，因此对它们的保护情况直接关系到整个区域 生态质量，应重点保护好。 坚持实用性和可操作性原则。山坡土地开发利用 应本着实事求是、因地制宜的精神，使规划的目标既 要有一定的超前性，又要能为当地的环境、财力所接 受，措施应具有可操作性，通过努力可以实现，最终 使规划目标从制约型向适应性、超前性发展。开发之 前应做好可行性报告调查和地质勘察，做好防灾和抗 灾规划，避免地质灾害，造成对人民生命财产的损 害。在开发建设过程中应注意整体协调的开发原则， 对建筑物的风格要与周边的环境统一协调，并对建筑 的高度和开发地块的建筑密度做好规定。 三、山坡土地开发建设。必须坚持因地制宜。目 前，温州市对山坡土地开发建设的深度、广度研究探 索还不够深入，对山坡土地的开发利用仅停留在简单 的、分散的、各自为政的居住建设上。为了充分利用 山坡土地资源，应开展调查研究，进行多样性开发利 用。例如建设大型的生活社区、高尚的别墅群、旅游 购物建筑、休闲疗养、教育园区等建设用地。山坡土 地因其特殊的地理环境，在土地开发建设方面存在着 微地域性和多样性，在使用手段和项目选择上可以根 据需要有多选性。 １、分布在城市附近的低缓山坡地，因受城市的辐 射，具备了良好的交通、供电、供水等基础设施建设 条件，同时具备便利的日常生活条件，这些土地首先 适合于开发住宅生活小区，如瓯海区的大罗山就是一 个很好的例子。大罗山山坡比较平缓，植被物种比较 丰富，交通方便，周边人口密集，且接近温州市区， 是一块不可多得的市区住宅开发土地资源潜力。 ２、工业虽然不适合在山坡土地上发展，但工业生 产所具有的集聚性问题，即工业的配套、工业不同程 度的污染问题，决定了工业区附近的山坡土地，只适 宜于以工业用地开发加以利用，又考虑到运输等原 因，一般只能安排运输量少的轻工业项目。 ３、风景旅游做为朝阳行业，其前景光明远大，对 于风景区周边的山坡土地，应十分珍惜地加以规划和 利用，其功能着重是旅游接待服务、旅游购物中心、 度假村、高档别墅建筑群等。目前市区内泽雅、瑶溪 带可以首先开发利用。仰义一带的盆地，可以开发 为生态观光旅游基地，并配以相应的建筑物予以开发 利用。 ４、瓯北的青峰山，属于高地型的土地资源，即山 上平地，其高度约８０米，其面积约８００亩，地处瓯江 边缘，１０４国道绕山脚而过，交通基础条件尚好，风 光秀美，环境幽静，离温州市区仅十多公里。专家建 议，这块土地适宜教育园区建设，把温州市有特色的文 教学校逐步向这里迁建，是个有多方面意义的方案。 四、山坡土地开发建设，必须确保地质安全。山 坡地是地质不稳定的地带，最容易出现地质灾害隐 患，这对于开发利用是一个很大的限制因素，因此， 必须特别强调项目的选址和防止开发过程中出现新的 地质不安全隐患。 温州市地质灾害类型主要是滑坡隐患，占总地质 灾害的８０％左右，危害程度也大。泥石流具有流动 性、破坏力大等特征。崩塌具有突发性，危害较大。 山坡土地开发建设，在项目选址上要特别小心谨慎， 所有项目都必须经过地质勘查和危险性评估，经批准 后方可实施。具体预防措施如下： 首先要有地质灾害危险性评估，严禁在重点地质 灾害防治区、次重点地质灾害防治区实施任何未经地 质灾害危险性评估的建设项目。建设项目要尽量避开 已发生灾害或潜在危险的地带，确实不能避开的，需 经地质灾害危险性评估审批，评估结果须经省级以上 地质矿产主管部门认可。新建项目点都必须进行必要 的地质勘查和危险性评估，对于未经地质灾害评估的 建设项目，国土行政主管部门不得办理建设用地审批 手续。在其它地区实施的一般工程建设项目，应避免 过度开挖坡脚，避免形成大的临空面，特别注意坡后 排水与坡面防护。其次在工程施工中避免诱发地质灾 害。经审批的工程建设项目在工程施工过程中必须严 格按照评估报告中关于建设用地的要求，实施相应的 地质灾害预防工程，注意边坡稳定性、弃土的处理、 地下水的排放等。工程建设项目主体工程验收时，要 求同时进行与地质灾害评估相应的地质灾害防治工程 验收，对于不符合要求的防治工程，要责令定期改 正，在地质灾害防治工程未通过验收前，主体工程不 得投入使用。在地质灾害危险区周边要设立明显的警 示标志，标明危险区范围、工程建设注意事项等内 容，地质灾害危险区警示标志不得随意挪动或损毁。 再次是做好生态环境的保护，包括流域水土保持、植 被恢复、退耕还林等，可以防止区域地质环境的恶 化，减少地质灾害发生的机会。生态环境的保护还包 括在建工程建设，特别是矿山开采、公路建设过程中 做好对地质环境的保护，避免造成恶劣地质环境、诱 发地质灾害。确保建筑物的绝对安全。 五、调整土地利用总体规划，争取更多建设留用 地空间。土地利用总体规划是土地开发利用的龙头， 现行的土地利用总体规划编制于１９９８年，当时的规划 由于历史原因，没有把山坡土地的利用问题引起足够 的重视，因而对低缓山坡土地也就没有很好地进行规 划布局。可以这样认为，今天所指的低缓坡土地资源 维普资讯 http://www.cqvip.com 横 瓣 做好土地信访工作要树立 “十心’’ 宁波去年全市土地信访同比下降近两成 宁波市国土资源局 俞义 近年来，由于城市建设、土地征收和旧城改造等原因，该市土地信访一直 处于高发态势。为改变这一危状，构建平安和谐宁波，国土部门通过向外学习 取经、深入基层调研和不断摸索尝试，总结出了一些有益经验（具体来说要树 立“十心”），在实际工作中取得了较好的效果 据统计，２００６年全市国土资 源系统共受理各类信访３９３ｌ＇ｆｑ－，同比下降１ ７．５％：按时办结３７７５件，办结率为 ９６％，其中领导批示的４８７４ｑ－全部办结，办结率达１ ｏｏ％ 集体访６８件５２２人， 同比下降２１．６％；越级访８ ３４ｑ－１ ９７人，同比下降１ ２％；重复访１ ２８４ｑ－２ＯＯ人次， 同比下降１ ｏ．７％。到省国土资源厅信访复查、复核量控制在全市信访量的 ４．５％以下，初信初访息访率达７Ｏ％以上。象山、江北信访总量同比分别下降了 ４ｏ．７％和４１．５％。 接待群众要热心。群众上访是想将他心中憋气、受委屈的事统统倒出来，让他自己舒坦一些。从事信访的同志首 先要热情接待，从关心的角度体贴他，用温暖的话语感化他，拉近与信访者的距离。 听取反映要诚心。信访接待过程中一定要认真听取群众反映，态度必须要诚恳，同时要认真做好记录，要让他把 事情说完说透，不要随意打断别人叙说，影响信访者的情绪。 了解情况要细心。群众信访反映的问题不一定有条有理，思路往往不是很清晰。接待信访的同志要详细了解事情 的来龙去脉，并认真梳理信访者反映的中心内容和主要问题。 启发疏导要顺心 群众上访或多或少有些过激的言语，接待信访的同志这时一定要“疏”，千万不能“堵”，接 访不是打“阻击战”，要善于帮信访者“舒筋通气、活血化淤”。 说服解释要耐心。对于群众反映的问题，有些是合情但不合理的，有些是合理但不合法的。接待信访的同志一定 要结合政策法规，认真分析，耐心解释，以理服人。 排忧解难要真心。对于群众确实存在的困难，属于本部门的，要尽力妥善解决；涉及其他部门的，也要主动与相 关部门沟通、联系，帮助信访者出主意、想办法、当参谋，来解决实际困难。 处理问题要公心。对于群众提出的问题要认真分析，深入调查研究，查明事实真相，分清是非。同时，要秉公办 事，为群众主持公道，及时妥善处理问题，不得推诿、敷衍、拖延。 具体工作少不了信心、恒心和专心。接访工作是件“苦差事”，工作人员必须要有信心，才能做到尽心尽责；同 时，工作不能虎头蛇尾，雷声大雨点小，要持之以恒；另外，还要专心致志、集中精力，努力为困难群众办好、办戍 每一件事。 几乎还没有规划入建设留用地中去，而还是做为未利 用地或林地、果园保留起来。这种土地利用规划无法 直接进行建设项目的征地报批，除了对个别项目报 省、市政府局部调整同意方可报批外，其余绝大部分 土地还不能搞建设。鉴于此，建议在新一轮土地利用 总体规划修编时必须很好地抓住机遇，把低缓山坡土 地调整为建设留用地。山坡土地绝大部分属于非耕地 为不需要占用耕地指标，大大地缓解了当地的用地压 力，同时也大大地减轻当地用地指标、占补平衡、耕 地保护和征地费用的压力。 六、政府要提供配套服务保障。山坡土地开发利 用能否取得成功，除了技术、政策条件外，还有一个 市民肯不肯接受、愿不愿意“到山上居住”的问题， 政府对各种基础设施的投入建设力度，将明显影响到 市民的实际活动。因此，在对山坡土地开发利用的同 时，市政府应加大力度规划完善交通道路建设、水电 供给设施建设、医疗、教育、休闲、金融网点、超市 种类，如林地、果园地和未利用地等，把这些非耕地 利用规划修编的机会，划入到建设留用地的范畴，不 需要占用规划中的耕地指标，可见比较容易调整规 划，与上级的规划政策没有大的冲突。山坡土地由于 绝大部分不属于耕地，项目征地报批也比较容易，因 等配套设施建设，为城市周边低缓坡居住人群提供配 套服务保障。