浅析集体土地权属调查及其成果应用

浅析集体土地权属调查及其成果应用

摘要:本文通过分析集体土地权属调查工作的主要内容、重点及难点，提出集体土地权属调查成果在土地整治、城乡建设用地增减挂钩、农用地流转等方面的应用。

关键词:集体土地权属 集体经济组织 权属界线

Abstract: This article analyses the collective earthy land ownership belongs to the investigation of the main contents, key points and difficulties, and puts forward the collective land ownership survey results on land renovation, urban and rural construction land hooking, increase or decrease of the applications of agricultural land circulation.

Keywords: collective land ownership, collective economic organization, ownership boundaries.

中图分类号：F321.1 文献标识码： A 文章编号：

背景分析

在城市化高度发展的上海，土地资源紧缺是一个不争的事实。当城市土地已远远不能满足需求时，上海市新增的建设用地，相当的部分是在农村土地的基础上形成的。由于农村宅基地分布零散，土地利用率不高，从2003年起，上海市推行宅基地置换政策，鼓励进入城镇的农民将空闲的宅基地让出给集体经济组织，以供复垦再利用。在这一过程中，怎样保护农民和集体经济组织的利益，成为社会关注的焦点，是首先要解决的问题之一。而解决这一问题的基础，就是集体土地权属的确权工作。

因此，为了加快落实中发（2010）1号文件及国土资发（2011）60号文件精神，加快推进农村集体土地确权登记发证工作，从2012年开始，上海市开始着手集体土地权属调查工作。通过调查，摸清农村每宗土地权属，掌握全市农村土地基础信息，为土地管理工作提供详尽的土地数据，从根本上避免土地权属纠纷和土地界线争议，从而保护农民和集体经济组织的合法权益，有利于制定长期土地利用规划和发展策略，提高土地集约利用的管理效能。

工作主要内容

集体土地所有权调查以村为单位、村民小组为单元，按“申报-调查-确认”的程序开展，采用现场指界、实测界线等方式开展外业调查工作，并通过村与村之间签订《土地所有权界线协议书》等形式确定集体经济组织之间的所有权界线。

首先，由村集体经济组织对村民小组集体经济组织、成员、集体土地所有权

界线情况进行申报；其次，调查机构收集相关权属证明材料，通过对申报内容的调查、核实，组织村集体经济组织依法推举集体土地所有权界线指界人，开展现场指界、埋设界桩、实测界址点等调查工作，在内业数据处理的基础上，形成集体土地所有权调查成果；最后，由村民小组、村、镇人民政府对调查成果进行确认，组织相关土地权利人签署《土地所有权界线协议书》。为下一步确权发证工作打好坚实的基础。

工作重点及难点

集体土地权属调查工作的重点就是通过调查，对各个集体经济组织之间的界线进行确权，包括已发证的集体建设用地之间、村集体之间、村小组之间等界线。

整个工作中最重要的内容是前期的资料搜集和内业核查的工作。首先，是已发证的集体建设用地的梳理，根据相关权属文件预先将这些建设用地的界线落图。其次，是将原来的村组界线，叠加地形、建设用地边界、道路等制作指界工作地图。最后，对指界图进行编号，并打印。这些是进行外业调查工作的基础，内业工作越细致无误，越能减轻外业工作的难度。

外业调查过程看似简单，由各集体经济组织指定的指界人现场指界，再埋设界桩、现场勘测界址点。但是其中需要各个部门以及相关工作人员相互协调和配合。在调查过程中，不可避免地会遇到各种各样的问题。

例如：原有的村组界线大都是根据河流和道路划分，具体外业调查过程中，可能会遇到河流和道路变更的情况，无法确认具体的位置。这种无法确认具体位置的情况，就需要查阅和比对大量的历史图件资料，结合现状图形，描绘出具体界线，再由集体经济组织指定的指界人进一步确定。

现场指界需要相关责任单位同时指认的，由于涉及到各单位的利益问题，往往会出现指界人不能达成一致意见的情况，严重的还会产生冲突。这时，就需要调查人员有足够的耐心和协调能力，和双方责任人进行充分的沟通，强调调查的重要性和严肃性，要求相关人员积极配合，共同完成这一工作。

总之，集体土地权属调查是一项综合性调查工作，需要多部门的积极配合，形成一股合力，才能按期、保质、保量完成此项工作。

重要意义

一是维护农民权益，促进农村社会和谐稳定的现实需要。

通过集体土地权属调查，可以有效解决农村集体土地权属纠纷问题，化解农村社会矛盾，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益。

二是落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度、提高土地管理和利用水平

的客观需要。

集体土地权属调查及后续的发证过程，是进一步查清宗地的权属、面积、用途、空间位置，建立土地登记簿的过程，也是摸清土地利用情况的过程。从而改变农村土地管理基础薄弱的状况，夯实管理和改革的基础，确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性。

三是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。

加快集体土地权属调查及登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。

成果应用

集体土地权属调查完成后，将做进一步确权及发证的工作。同时利用相关的数据管理技术，建立覆盖全市的土地所有权数据库，为土地登记、土地征收等工作提供详实的数据，实现“以证管地”的管理模式。

一、在城乡建设用地增减挂钩中的应用。上海市部分区县正在推行城乡建设用地增减挂钩工作，又称“宅基地置换”。“宅基地置换”是将原本零散的农村宅基地整理复垦成耕地，宅基地上的农户搬迁至相对集中、土地利用率相对较高的安置基地内，结余出的建设用地和耕地指标用于其他城市建设项目中。在项目实施过程中，通过宅基地整理复垦得出的耕地将如何管理，以及这些耕地所得的经济收入将如何分配的问题，一直是争议的焦点。这次的集体土地权属调查工作，就可以很好地解决这方面的问题。

二、在土地整治中的应用。目前，上海市正在积极推进土地整治工作，各区县的土地整治项目可行性研究报告以及整治方案正在编制过程中。在土地整治报告编制过程中，土地权属调整方案是其中一项重要的内容。土地整治完成后，将打破原先按村组划分地块的模式，形成规模较大、形状规整，更加适合机械化耕作的方格田块，耕地的数量和质量都将得到大幅的提高。原来的村组界线被打破后，涉及的相关集体经济组织和农户的利益怎样得到保护，就成为了迫在眉睫需要解决的问题。这次的集体土地权属调查工作完成后，将形成稳定且权威的权属界线成果，为土地整治中的相关权属问题的解决提供了重要的基础资料。

三、农村建设用地流转中的应用。这次的集体土地权属调查工作完成后，将对各个地块进行发证确权工作，对以后的农村集体建设用地的管理提供了坚实的基础。为农村集体建设用地，包括宅基地的流转制度的研究，为农村土地流转市场的建立提供了扎实的基础。通过制度和市场的建立，政策的调整，从根本上扭转农民在土地权利上的弱势局面，保护农民的利益，真正地实现“同地同价”。

结论

集体土地权属调查工作是全国第二次土地调查工作中的一项重要的内容，是全面实现土地信息化管理的重要过程。这项工作的完成，为完善土地管理工作提供了基础，为夯实农业农村发展提供了保障。

【参考文献】 1、《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发【2010】1号）

2、《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发【2011】60号）

3、《上海市集体土地所有权调查工作实施方案》

3、侯海生，郭成城，高萍，国土资源部咨询研究中心，土地咨询部。《赴上海市“农村集体土地产权制度”调查报告》。

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。