第２７卷第１期 长春理工大学学报（社会科学版） Ｖｏ１．２７ Ｎｏ．１ ２０１４年１月 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆＣｈａｎｇｃｈｕｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＳｃｉｅｎｃｅ ａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ ＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎ） Ｊａｎ．２０１４ 后发展地区行政服务中心 建设的困境与对策 许科龙波 （师范大学政治与公共管理学院，乌鲁木齐，８３００５４） ［摘要］ 改革开放以来，随着我国经济和社会发展水平的飞速发展，后发展地区原有的行政审批的弊端日益突出，行政 服务中心作为职能转变和大部门改革的重要载体，为后发展地区建设具有较高效能的公共服务供给机制方面提供 了有益的探索经验。作为后发展地区发展的客观需要，建设与发展行政服务中心成为我国后发展地区地方行政管理体 制创新的重要着力点。因此，应将重点放在服务视野下的后发展地区行政服务中心的建设，分析后发展地区行政服务中心 建设的必要性及困境，并对推进后发展地区行政服务中心发展的对策进行思考是很有必要的。 ［关键词］ 后发展地区；行政服务中心；困境与对策 ［中图分类号］ Ｄ６２ ［文献标识码］ Ａ ［基金项目］ ２Ｏ１２年中亚与中国西北边疆政治经济研究中心研究生创新基金招标课题项目（０４０３１２ＤＯ９） ［作者简介］ 许科龙波（１９９０－），女，硕士研究生，研究方向为西北边疆管理。 我国地方行政服务中心的发展最早是从１９９９年浙江省 执行效率低下，Ｅｔ常行政效率不高等。后发展地区基于长期 金华市首次成立行政服务中心开始的。经过近十几年的发 经济政治等各方面的相对落后性，其行政效能更是有待 展在全国迅速普及。据悉，截止目前，除个别边远地区和后 提高，的下达到地方，尤其是后发展地区地方 发展地区外，我国大多数城市以及地级市都已经先后建立这 ，其执行力度往往是大打折扣的，很多好的方针并 种新型的行政服务模式。现阶段我国正处于向服务型 不能真正在后发展地区实现，这种天高皇帝远的特殊区情也 转型的特殊时期，后发展地区作为我国的重要组成部 直接导致后发展地区经济水平长期滞后，行政职能低下。 分，将行政服务中心建设作为服务型的重要着力点更加 对于而言，组织机制的有效与否对于组织的功 迫在眉睫。 能发挥起着重要的作用，针对后发展地区出现的行政效能低 下问题。行政服务中心在组织机制方面的优势能够弥补传统 一、后发展地区行政服务中心建设的必要性 行政效率低下和后发展地区地方执行力度不高的 党的十报告明确强调“建设职能科学、结构优化、廉 缺陷，在提升行政效能的同时也为推进我国构建后发展 洁高效、人民满意的服务型”。为了响应的号召，后 地区公共服务型、推进后发展地区维稳工作的顺利进行 发展地区地方在不断提高执政能力的基础上，力求 作出贡献。 建立起一个以服务为导向的行政服务中心，其必要性主要有 （三）保障和改善民生 以下几个方面： 后发展地区在构建行政服务中心，实现向公共服务 （一）加速职能转变 型转型的过程中承担着多重角色，后发展地区由于其经 作为公众服务部门，必须认识到妥善处理好公众的 济的长期相对落后，对基本保障的呼声相比其他地区也更为 需要是其主要目的。后发展地区的基于当前发展的迫 强烈，在实现向服务型转变的过程中，必须把民生 切性，更应在完善服务职能、转变职能和不断创新 作为其首要考虑的因素。行政服务中心的建设本着“以人为 等方面有所建树。实践表明，行政服务中心不仅是全面推进 本”的服务理念，其“一站式”的公共服务理念及“一站式”服 服务型建设的一项重要举措，同时也是政治改革的 务大厅的建设，能够方便当地人民办理Ｅｔ常事务，完善 重要组成部分。后发展地区的行政服务中心建设有利于创 职能，协助保障后发展地区基本保障，对于改善民生起着重 造良好的服务环境、提供优质的公共服务以及维护民众的基 要的作用。 本权益，实现行政运行机制和管理方式向规范有序、公 （四）促进社会和谐 开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的。 《后发展区域自治法》的实施，对于实现后发展地区后发 （二）提升行政效能 展平等、增进后发展团结和维护祖国统一起到了积极的作 与我国行政服务中心的组织机制相比，传统的组织 用。然而，如何既要贯彻落实全局统一的法律，又 机制仍存在许多问题。在运行机制方面，传统由于其固 要充分体现后发展地区的后发展自治原则，同时调动后发展 有的“全能”模式所导致的机构尾大难调，公共 地区人民的积极性、实现社会和谐、最终达到共同繁荣，存在 一２３— 着一定的矛盾性。因此，后发展地区行政服务中心的构建就 （四）后发展地区中心管理不健全 显得尤为重要，构建行政服务中心不仅对于缩小后发展地区 发展差距、促进其社会和谐具有重要作用，同时也是后发展 地区社会和谐的组织保障。 行政服务中心作为一种新型的行政服务机构，在管理体 制方面的问题成为制约其发展的困境之一。健全而有效的 管理对于中心的发展起着至关重要的作用。 首先，由于行政项目选择上的一边倒，行政服务中心的 窗口出现了冷暖不均的现象，各窗口工作人员“忙闲”反差 二、后发展地区行政服务中心建设与发展的困境 十余年来，我国行政服务中心在其长期发展过程中，有 效地体现出服务型的服务理念，成绩是有目共睹的，但 同时，一些无法回避的问题也逐渐凸显出来，主要有以下几 大，一些窗口例如、税务、房产等成为热门窗口，而另外 一些例如技术监督局，统计局等则成了冷门窗口，这种选择 上的一边倒导致的冷暖不均的现象成为困扰中心发展的普 遍问题。 个方面。 （一）行政服务中心缺乏合法性地位的支撑 其次，行政服务中心缺乏人事管理的权限，行政服务中 心如果不能对其工作人员进行有效地管理，就会导致中心的 各种规章制度难以有效的运行。新华社记者在某政务中心 调查时发现“当班人员脱岗，串岗现象十分严重，不少窗口干 根据我国《行政许可法》第２６条的规定：“行政许可需要 行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个 机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政 许可依法由地方两个以上部门分别实施的，本级人 民可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部 门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理集 中办理。”我国地方行政服务中心正是依据《行政许可法》第 ２６条关于联合办理的规定而设立的。尽管如此，从法学的 脆上演空城计”。 行政服务中心没有掌握人事管理的权限是 导致此种现象的主要原因，行政服务中心倘若无法对窗口工 作人员进行有效管理，就难以对窗口人员进行规范和约束， 也就无法为公民提供有效的服务。 再次，行政服务中心缺乏监察的监督与约束，督查 机制的缺失可能会导致中心不能按照标准或者准时完成其 角度看，行政服务中心依然面临着行政合法性的危机，仅仅 依据《行政许可法》的一个意见表达，并没有全国性的法律对 行政服务中心的设立和运行做出明确的规定。因此，行政服 务中心在法学意义上还不具备合法性。＿２ （二）后发展地区中心的职能定位不清 当前我国各个地区行政服务中心普遍存在职能定位不 清的问题。首先表现在其名称的不统一，有些地方的行政服 务中心称为行政审批中心，有的称为政务中心，有的称为政 工作，真正做到公开和公正。为确保行政服务中心工作能够 有效开展，必须建立健全其督查机制，保证中心的能够公正、 公开的运行。 三、后发展地区行政服务中心发展困境的对策思考 我国各地的行政服务中心是秉承“为民、便民、利民”为 服务宗旨，实行集中办公，建立起“一个中心对外、一条龙服 务、一站式办结”的服务机制。 取得丰硕的成果的同时，也为 后发展地区城市行政服务中心的建设提供了许多的经验，分 务超市，有的称为市民大厅等，名称的不一致直接反应了其 职能定位的不明确。其次，从管理层面看，尽管为管理 行政服务中心专门出台了相关的管理方法，并对行政服务中 心的功能进行界定，但行政服务中心与之间，行政服务 中心与窗口部门之间，行政服务中心与监察部门之间的关系 尚不明确，相互之间职责和权力的不明确就会导致责任推 诿，联动机制不畅等问题。 再次，行政服务窗口职能不清致 使很多窗口成为实际上的“传达窗口”，作用仅仅是把民众反 映的问题汇报给本单位，再把单位作出的决定反馈给民众， 这不仅降低了民众的办事效率，也是一种实质上的人力物力 的浪费。 （三）后发展地区中心服务理念尚未觉醒 析这些经验，并结合后发展地区的发展现状，提出以下几点 思考。 （一）明确中心的合法地位，使中心建设有法可依 当前，《行政许可法》仍是现行行政服务中心设立唯一的 法律依据，并不足以赋予行政服务中心以制度的合法性，管 理的权威性以及服务的有效性。因此，为了确保行政服务中 心依法履行各项服务功能，以行政立法的形式对行政服务中 心的职能设置、机构编制、各窗口的权利义务以及相适宜的 管理是当前迫切需要的。同时，行政立法能够保证有专 项的法律条文规定、各个窗口及行政服务中心直接责任 ，彻底避免行政服务中心工作过程中的责任推诿现象， 使行政服务中心的发展真正有法可依。 （二）明确中心的职能定位，完善服务程序 后发展地区城市建设行政服务中心时必须结合自身的 后发展地区人民由于其特殊的自然地理环境，生活环境 相对闭塞，经济文化较沿海发达地区相对落后，经济文化的 落后导致后发展地区人民的公共服务意识觉醒较晚，行政服 务意识不够强烈，很多人包括后发展地区公务员甚至没有建 立起公共服务的意识，公共服务意识中的个人责任意识更加 淡薄，再生产意识和创新意识匮乏，公务员素质普遍偏低。 且后发展地区地方目前尚未完全从全能型过度到 符合当前转型期社会需要的公共服务型，地方在制 特殊性，建立双语服务平台。首先，通过吸纳双语人才并对 其进行专门的培训，使后发展地区的行政服务中心不会因为 语言的障碍而导致服务人群的不健全，保障行政服务中心能 够全面的服务于所有后发展地区各个不同后发展的人民。 其次，健全后发展地区的电子政务的双语建设，作为网络平 台的电子政务，必须同步与行政服务中心的建设，健全电子 政务的双语建设能够确保行政服务中心建设的服务完整化， 定和实行公共决策的过程中采取自上而下的行政命令方式， 官本位的观念在后发展地区普遍存在，是当前后发展地区行 政服务中心发展的困境之一。 一２４— 更好的服务于公众。再次，建立城镇、居民社区、企事业单位 中心工作人员。再次，必须重视行政服务中心的督查机制建 双语调解工作站，城镇、社区基层双语调解工作小组，设立双 设。目前，我国各地方行政服务中心督查机制多采取重点检 语调解信息员。 最后，督查机制实行双语测评考核和双语社 查、现场随访以及电话回访等形式。对于后发展地区的城市 会评议制度，保证兼顾到后发展地区的各个后发展对行政服 行政服务中心而言，仅仅做到这些是远远不够的，后发展地 务中心的工作进行监督及评议。 区发展复杂，一些后发展地区还存在的语言沟通障碍，不能 （三）确立以公民为导向的服务理念 简单的以现场随访及电话回访的形式定论其工作人员服务 构建后发展地区城市行政服务中心的首要战略，就是要 质量，应根据其自身的情况，应地制宜地设立双语投诉 转变观念，确立以公民为导向的服务理念。我国当前各地的 箱，实现双语测评考核和社会评议制度阳光操作，促进其廉 行政服务中心虽然是以“为民、便民、利民”为服务宗旨，但在 洁从政。 实行过程中仍然无法避免官本位现象。后发展地区在 后发展地区在发展过程中，其现有的法制和框架内 执政理念方面，应该有意识地避免官本位理念的侵蚀，逐步 的行政服务中心的发展虽然遇到了一些困境，但并不是不可 实现“本位”向“公民本位”的观念转变；在公共服务内容 解决的，后发展地区的行政服务中心在其发展和完善的过程 方面，把工作重心放在提供公共服务和公品上，不仅要 中应当充分借鉴其他地区的行政服务中心发展过程中的有 让民众了解行政服务中心的服务理念，工作流程和规则，更 利经验，同时也要吸取其发展中的教训，取其精华，去其糟 要加深与民众的沟通，不断改进服务质量。在服务方式方 粕，并不断进行改进。行政服务中心的发展，尤其是后发展 面，要本着公民本位的原则，再造流程，为公民参与创造 地区的行政服务中心的发展并不是一朝一夕的，这种新型的 “条件和机会，实现公共服务的民主、协商、透明、高效、便捷的 一站式”服务中心必将会加快和推进后发展地区的行政管 供给。 理改革，从而实现其职能的真正转变。 行政服务中心是与公众直接接触的第一线，是直接负责 为公众处理行政事务集中场所，其工作人员的服务态度及服 参考文献： 务能力会直接影响公众对于行政服务中心的满意度，因此， ［１］谢丽伟．谈我国地方政务服务中心的运行情况［Ｊ］．公共管 行政服务中心必须要确立以公民为导向的服务理念，坚持便 理，２０１３（０１）：１６９． 民、高效、廉洁和规范的服务宗旨，使公众得到高效便捷的行 ［２］何瑞文，刘京．论我国行政服务中心的制度困境及其破解ＥＪ］ｌ广 政服务，得到公众的肯定和支持。 西管理干部学院学报，２０１３，２８（１）． （四）健全中心管理 ［３］姜晓萍，兰旭凌．我国行政服务中心的发展障碍与对策思考［Ｊ］． 为确保后发展地区城市行政服务中心的各项工作落到 中国行政管理，２００７（１０）． 实处，行政服务中心必须健全中心的管理。首先，对行 ［４］刘兴民．政务超市何以不中用［Ｎ］．南国早报，２００３—１２—２２． 政服务中心的各个窗口进行考察，“客流量”较多的增加窗口 ［５］燕继荣．服务型建设：再造七项战略［Ｍ］．北京：中国 并相应增加编制和工作人员，对闲置窗Ｅｌ进行合并，减少人 人民大学出版社，２００９：２７． ［６］课题组．北京市怀柔区乡镇综合服务中心建设的启示［ＪＪ＿中国 力物力的浪费。其次，给行政服务中心放权，冲破部门利益 行政管理，２００７（２）． 的藩篱，为行政服务中心窗口的工作人员提供一部分绩效工 ［７］王玉明，刘湘云．国内行政服务中心建设及其经验［Ｊ］．南方论 资，发放标准由中心裁定，以便行政服务中心更好的管理其 坛，２０１３（１）． （上接第９页） 从网络公共对的影响机制中可以得出以下结 众负责，网络公共才能对的行为产生影响。 论。其一，公众的重要性。越来越重视公众， 这是对网络公共权威的肯定，也唯有如此，网络公共舆 参考文献： 论才能真正推动在治理中坚持反腐倡廉，树立的威 ［１］ 中国互联网络信息中心．第３１次中国互联网络发展状况统计 严。其二，权力的支持是公众回应的物质基础。如 报告［Ｒ］． 若没有权力的支持，公民在公共事件中形成的和民 ［２］程世寿．公共学［Ｍ］．武汉：华中科技大学出版社，２００３：１４． 意将会被忽视，公众的便得不到回应，参与热情会被浇 ［３］群言堂［Ｊ］．中国党政干部论坛，２０１３（０６）． 灭，的权威便无法彰显。其三，制度的设置影响权 ［４］ Ｋ ｌａｎｄｅｒｍａｎｓ Ｂ．Ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ Ｐｈｙｃｈｏｌｏｇｙ ｏｆ Ｐｒｏｔｅｓｔ［Ｍ］．Ｏｘ 力的施行。对于公共事件的查处，必须依赖于现有的法 ｆ０ｒｄ：Ｂｌａｃｋｗｅｌ１．１９９７：４４． 律制度，从而保证权力的合法性。从一定意义上讲，网 ［５］哈贝马斯．哈贝马斯精粹［Ｍ］．南京大学出版社，２００４：２４５—２４６． 络公共的功能与责任有关。只有真正地对民 ［６］哈贝马斯．公共领域的结构转型［Ｍ］．上海：学林出版社，１９９９． 一２５—
