２０１ ３年８月 青岛农业大学学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｑｉｎｇｄａｏ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ） Ａｕｇｕｓｔ，２０１３ Ｖ０１．２５ Ｎｏ．３ 第２５卷第３期 ＤＯＩ：１０．３９６９／Ｊ．ＩＳＳＮ．１６７４—１４７１．２０１３．０３．００９ 政府购买社会组织服务的作用、困境和对策 林亚芬 （福建师范大学公共管理学院，福建福州３５０００７） 摘要：随着经济的发展和改革的深入，我国社会组织的队伍不断壮大，参与公共事务的作用越来越大，政府购买 社会组织服务成为其提供公共服务的重要途径之一。但由于我国政府购买社会组织公共服务的经验不足，社会组 织在提供公共服务时仍存在诸多困难，诸如：缺乏法律依据、质量评估机制不完善、政府购买社会组织公共服务的 动力不足等。因此，应加快制定相关法律法规，完善评估监督机制，转变政府购买社会组织服务的观念，扶持社会 组织健康发展。 关键词：政府；公共服务；社会组织 中图分类号：Ｄ６３０ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７４—１４７１（２０１３）０３—００４４—０４ Ｅｆｆｅｃｔｓ．Ｐｒｅｄｉｃａｍｅｎｔ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｐｕｒｃｈａｓｅ ｏｆ ｔｈｅ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ＬＩＮ Ｙａ．ｆｅｎ （Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｆｕｊｉａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｆｕｚｈｏｕ ３５０００７，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｄｅｅｐｅｎｉｎｇ ｏｆ Ｃｈｉｎａｇ ｒｅｆｏｒｍ，ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ｈａｖｅ ｅｘｐａｎｄｅｄ ｓｔｅａｄｉｌｙ，ａｎｄ ａｒｅ ｐｌａｙｉｎｇ ｔｈｅ ｇｒｏｗｉｎｇ ｒｏｌｅ ｉｎ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｎｇ ｉｎ ｐｕｂｌｉｃ ａｆｆａｉｒｓ．Ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｕｒｃｈａｓｅ ｏｆ ｔｈｅ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ｏｎｅ ｏｆ ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｗａｙｓ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｄｕｅ ｔｏ ｔｈｅ ｌａｃｋ ｏｆ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｉｎ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｕｒｃｈａｓｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ａｒｅ ｓｔｉｌｌ ｆａｃｉｎｇ ｓｕｃｈ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓ ａｓ ｔｈｅ ｌａｃｋ ｏｆ ｌｅｇａｌ ｂａｓｉｓ，ｔｈｅ ｉｎａｄｅｑｕａｔｅｑｕａ１ｉｔｙ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｔｈｅ ｌａｃｋ ｏｆ ｍｏｔｉｖａｔｉｏｎｓ． Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ｓｐｅｅｄ ｕｐ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｌａｗｓ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｃｈａｎｇｅ ｔｈｅ ｒｏｌｅ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎ ｐｕｒｃｈａｓｉｎｇ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｓｕｐｐｏｒｔ ｔｈｅ ｈｅａｌｔｈｙ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ；ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ “政府购买社会组织服务”是现代公共管理的 新理念，所谓的“政府购买社会组织服务”是指“政 府部门为了履行服务的社会职能，通过政府财政向 各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服 务，实现政府财政效应最大化的行为。”＿ｌ 社会组 织，是不以营利为目的、区别于政府机构与市场组 是政府加快转变职能，提升行政效率和服务质量的 必然选择。２０００年，上海卢湾区等６个区的１２个 街道开展了依托社会组织来进行居家养老活动；南 京市鼓楼区于２００３年开始推行政府购买社会组织 服务，设计打造“居家养老服务网”工程；江苏省无 锡市从２００５年开始，先后将全市环境保护、居家养 老、社会救助、治安维护等十多个领域的公共服务委 托给社会组织；２００７年，广东省深圳市政府积极扶 织、工作内容是为了完成特定使命的组织架构，它包 括社会团体、民办非企业单位、基金会等几类组织形 式。政府购买社会组织服务，是政府遵循市场的基 本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径，也 持鹏星社会工作服务机构、社联社会工作服务中心 以及深圳慈善公益网等社会组织积极参与各项公共 收稿日期：２０１３—０５—０１ 作者简介：林亚芬（１９８９一），女，福建安溪人，福建师范大学行政管理专业２０１２级硕士研究生。研究方向：公共管理理论与实践。 ３期 林亚芬：政府购买社会组织服务的作用、困境和对策 ４５ 服务。近年来，全国各地在政府购买社会组织服务 方面的实践不断深化，服务的范围和数量不断增多， 购买的手段和方式也日益成熟，政府购买社会组织 服务取得了初步成效。 一、政府购买社会组织服务的作用 （一）提高公共服务供给的质量与效率 随着我国经济社会的快速发展，政府提供公共 服务的质量和数量已无法满足民众的需求，主要原 因在于政府对公共服务基本处于垄断，导致公共服 务的高成本和低效率。而社会组织拥有专业化的队 伍，具有高效率的工作机制，他们对民众的需求有足 够的调查与了解。此外，无论是营利组织还是非盈 利组织，他们都想获得政府和民众的认同，在行业中 屹立不倒，这迫使他们具有较强的竞争意识来不断 提升组织的工作效率和运作机制。政府购买社会组 织服务能够很好地起到扬长避短的作用，发挥社会 组织运作的高效率，避免政府机构提供公共服务的 高成本，这使得公共服务的总体质量与水平有了长 足发展，推动政府公共服务供给能力，满足了民众对 公共服务的高需求。 （二）加快政府职能转变和角色的重新定位 十八大报告中明确指出，“要继续简政放权，推 动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服 务、维护社会公平正义转变” ２ｊ。一方面，政府向社 会组织购买公共服务，即把政府做不好的、做不了的 公共服务由社会组织来顶替，这本身就是“简政放 权”。在这过程中，政府只做管理与统筹的工作，具 体项目的执行由社会组织来负责，这促使政府精简 机构，形成高效的工作作风。另一方面，政府角色由 “全能型政府”转向“服务型政府”。全能政府只适 用于计划经济体制，它要同时承担生产者、监督者、 控制者等各种角色，而自从改革开放以来形成的中 国特色社会主义市场经济体制，要求政府要向服务 型政府转变，首要职能不再是公共服务的生产与提 供者，而是公共服务的监督者和引导者 Ｊ。政府购 买社会组织的公共服务，即政府提供资金，根据合同 契约，由社会组织来承担公共服务，这必然能够促使 政府摆脱旧体制的严重束缚，更快地向服务型政府 靠拢。 （三）有利于社会组织的良好运作 政府购买社会组织的公共服务，为社会组织的 成长壮大提供了经济支持。政府购买社会组织提供 的服务项目，解决了社会组织的资金来源问题，客观 上为社会组织的日常运作提供了基本前提。社会组 织通过运作政府购买的项目，密切联系群众，能够有 效提升社会组织的公信力和知名度，进一步成为社 会组织工作运转的不竭动力。另外，政府购买社会 组织的公共服务，能够拓展社会组织成长发展的空 间。一般说来，政府购买的公共服务具有涉及面广、 涉及人数多的特点，这对任何一个社会组织来说都 是新的挑战和考验。为达到政府购买公共服务的具 体要求，社会组织必须竭其所能，尽其所才努力来完 成，这显然有利于充分发挥其巨大潜力。最后，政府 购买社会组织的公共服务，有利于加快形成“政 府——企业——社会”三元组织的形成 ，促进政 府、企业和社会的协同发展。 （四）推动社会管理创新进程 “加强和创新社会管理”是十八大报告中的重 要内容之一，它要求“改进政府提供公共服务方式， 引导社会组织健康有序发展” Ｊ。社会管理创新， 是指运用现有条件下的知识、技术、理论和方法，对 传统社会管理方法和方式进行再思考和再设计，创 造出全新的社会管理运行机制的过程。政府购买社 会组织公共服务，是实现社会管理创新的一种重要 途径，能够引导和调动公众群体、社会组织积极参与 社会管理，有利于“加快形成党委领导、政府负责、 社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体 制” 。具体表现在：政府购买社会组织公共服务， 能够促成社会资源的优化配置，进而增强社会的活 力；能够协调到政府、企业、社会、公众等多方利益， 促进公平正义等。 二、政府购买社会组织服务的困境 （一）政府购买社会组织服务缺乏法律和制度 规范 法律具有强制性、权威性和规范性，它是政府购 买社会组织服务稳步前行的基本前提。而当前的中 国，与政府购买社会组织服务相关的法律只有《政 府采购法》和《招标投标法》。《政府采购法》没有将 公共服务纳入政府采购范围，也没有将社会组织归 人采购的客体，这对政府购买社会组织服务造成严 重的法律空白。《招标投标法》也未将政府购买社 会组织服务这一特殊政府行为加以说明和约束。尽 管各地陆续出台了相关的红头文件，诸如：２００７年 深圳市委、市政府先后出台《政府采购社工服务合 同》、《社工机构行为规范指引》、《政府购买社工岗 位需求规定》等条例；２０１０年杭州市政府出台《关于 青岛农业大学学报（社会科学版） ２５卷 政府购买社会组织服务的指导意见》；２０１１年广东 珠海市政府颁布《关于政府购买社会组织服务的实 施意见》等，也都是局限于条例、意见或办法等。 Ｊ 由于地方缺乏具体实践经验，出台的实施意见所起 到的见效不大且具有较强的随意性，无法解决政府 购买社会组织服务过程中所遇到的困难。因此，出 台政府购买社会组织服务的相关法律已然迫在 眉睫。 （二）社会组织提供的公共服务质量评估困难 现今，对社会组织提供的公共服务质量评估存 在较多困难。从评估主体来说，公共服务不同于一 般的公共产品，无法立竿见影地展现成果，其种类繁 多，这给产品定价、服务质量评判等带来诸多困难。 从评估人员来说，当前政府购买社会组织公共服务 的质量评估人员主要以政府机关工作人员为主，公 众与社会的参与度较低，容易造成“寻租”现象。从 评估标准来说，不同的公共服务种类不同，标准也不 尽相同，系统详细而又具有针对性的评估标准尚未 全面落定。从评估效果来看，对社会效益和经济效 益的权衡很难具体把握，既不能两边都倾斜，也不能 一边倒。从资金评估来说，如何评估公共资金是否 得到最大发挥，购买到最多最好的公共服务，很难对 此作出准确的评价。从评估方式来说，目前对政府 购买社会组织公共服务的评估方式集中于检查与听 取汇报，其主观性较大，很难真正做到客观公正。 （三）政府购买社会组织服务动力不足 当前部分政府机关工作人员的行政观念仍过于 陈旧，无法准确把握创新社会管理下服务型政府的 转型。受思维僵化与以往理论的束缚，他们容易把 公共服务的负责与提供混为一谈，认为只有政府才 能提供公共服务，而其他组织机构就不被允许。同 时，由于政府的绩效很难用标准量化，这使得政府本 身不够重视成本与绩效，容易忽略对社会组织公共 服务供给情况的认真评定和考察，对购买社会组织 服务的挑选和谈判都较为松弛对待，不能对社会组 织提供公共服务行为起到良好的监督作用。当前政 府仍存在机构繁杂、权责不明、条块不分的现象，购 买社会组织公共服务所涉及的行业领域范畴广、辐 射范围大，不同部门之间时常相互推脱、互相阻碍。 （四）社会组织发展不够健全 受传统体制的影响，我国社会组织的发展仍较 为滞后，社会组织本身存在较多问题，主要表现为： 首先，社会组织在数量和组织规模上都不尽如人意。 根据国家民政部的统计数据，截止２０１１年底，我国 正式登记的社会组织共４５万 』，数量上远远落后于 一些发达国家。从规模上看，美国非营利组织２００２ 年总资产达到２４０００亿美元，而我国社会组织２００９ 年资产总额只有１０３０亿元（合美元约１７０亿）。 Ｊ 其次，社会组织缺乏足够的社会资源可以独立发展， 缺乏充分的实力与政府平起平坐，仍要受制于政府。 在公信力不高、未获得民众广泛认同的情况下，政府 购买社会组织公共服务的资金成为社会组织得以生 存与发展的重要经济来源。这显然不利于创造自由 公平的公共服务环境，不利于民众享受公共服务的 权利。再次，当前许多社会组织存在管理混乱、人员 混杂的现象。缺乏科学的人事管理、专业背景人员 比例少、年龄结构断层、从业人员素质低、组织运作 不规范等，都是社会组织发展不健全的原因所在。 三、完善政府购买社会组织服务的对策 （一）制定政府购买社会组织服务的相关法规 加快制定政府购买社会组织服务的相关法规， 是规范政府购买社会组织服务行为的根本举措。目 前，我国政府购买社会组织服务缺乏相应的法律法 规，只有各地方政府自行订立的条例、办法或意见 等。既便是２００２年颁布和实施的《政府采购法》也 没有对政府购买社会行为做具体和准确的规定。因 此，政府应当对购买社会组织服务行为做出细化规 定，将其纳入到政府统一采购的序列中，使其正规化 和法制化。政府官员要深人基层，全面调研和搜集 社会公众关于公共服务需求的相关信息，明确政府 购买社会组织的范围、类型和方式。各级政府要建 立统一的财政预算和决算，明确每年购买社会组织 服务的具体项目，设立购买社会组织服务专项资金。 政府购买社会组织服务的专项资金要实行严格的财 务管理，确保资金专款专用，不被截留、挪用和滞留。 政府务必采用公开竞争招标的透明方式，公平产生 服务提供者，确定政府购买公共服务的金额，以平等 的原则签订双方协议。 （二）建立严格的评估监督机制 在购买社会组织公共服务的过程中，一套严格 完善的评估监督机制是必不可少的。首先，政府需 要建立健全科学的项目评估标准和评估方法。其 中，评估标准包括质量评估标准、服务成果评价标准 等，评估方法应以具体事实为依据，注重平时检测与 成果评估相结合，实行动态管理与动态监督。其次， 要重视多方评估公共服务质量。除了政府部门的评 估，服务对象的评估，还要重视第三方评估。在评估 ３期 林亚芬：政府购买社会组织服务的作用、困境和对策 ４７ 体系中，引入专家、学者、民众的建议，以确保评估结 果的公正合理。第三，加强对政府部门的绩效评估， 即政府购买社会组织服务是否提高政府运作的绩 效。在购买社会组织公共服务中，政府和社会组织 是平等的，他们权利与义务是相互对等的，政府部门 不能倚赖行政权力来规避其接受监督的义务。明确 社会参与、公众参与监督的路径与方法，确保公众能 够有效行使监督权，保障自己的公共权益不受侵害。 （三）转变政府购买社会组织服务的观念 在推进政府购买社会组织服务的进程中，更新 政府部门的思想观念是其中一个很重要的环节。首 先，要树立公民本位的服务理念，从传统的管辖观念 脱离开来，坚守社会管理的服务信条，依法保障公民 的合法权益。其次，要转变大包大揽的习惯作风。 服务型政府的完善，需要摆脱政府一手做的传统途 径，变更服务思想，从公共服务的提供者逐步转变为 公共服务的购买者和监督者。通过购买与监督社会 组织的公共服务活动，来提高国家公共服务的整体 水平，赢得广泛民众的切心喝彩。再次，要强化政府 在购买社会组织服务中的责任意识。政府在购买社 会组织公共服务的过程中，充当公共利益的维护者 与践行者，只有强化其责任意识才能确保公共利益 的准确到位。在承包方的选择、公共服务经费的额 度、公共服务落实的跟踪监督等方面上，要切实强调 政府的责任，一旦出现服务未达到标准的情况，不仅 要追究公共服务提供者的责任，也要追查政府部门 的责任。 （四）推进社会组织健康有序发展 推进社会组织健康有序地发展，首先需要社会 组织加强自身队伍建设，提高公共服务供给的综合 水平。社会组织要清醒地意识到，提高自身组织建 设水准不仅关系到自我队伍的长久，更关系到整个 社会的公共服务，关系到享受公共服务的广大群众。 提升组织的集体荣誉感，加强组织建设的使命感，必 须得到每个社会组织的重视与落实。提升社会组织 队伍的业务水平，加快社会组织综合应变能力建设 的步伐，增强社会组织工作人员的综合实力，也是社 会组织加强自身队伍建设的重要内容。其次，政府 要大力扶持社会组织，为社会组织承接公共服务创 造良好的条件。要加快转变政府和社会组织相互对 立的狭隘竞争观念，准确把握和定位社会组织参与 公共事务管理的角色，重视和认可社会组织参与公 共治理的积极作用。要积极对社会组织提供相关政 策扶持，组织社会组织人员进行岗前培训，提供适量 的办公场所和活动场地，引导其完善内部管理机制， 提高其内部治理水平和专业化水平。政府要加大对 社会组织的专项资金投入，鼓励社会群众参与慈善 捐助，在全社会形成强大的捐赠热潮，拓宽社会组织 资金来源渠道。政府要适度推行对社会组织收人的 税收减免，夯实其自身参与公共治理的物质基础。 要督促社会组织建立社会责任感，对其进行社会主 义荣辱观教育，建立社会组织诚信档案，提高其公德 水平和行业信誉。 参考文献： ［１］田玉荣．社会福利制度中的“政府购买服务”［Ｊ］．社区，２００５ （７）：１１． ［２］胡锦涛．在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［Ｃ］．北 京：人民出版社，２０１２：４４． ［３］李学会，周伦．论政府购买社会组织服务与社会管理创新［Ｊ］．北 京城市学院学报，２０１２（２）：２５—２８． ［４］王浦劬，［美］莱斯特．萨拉蒙等．政府向社会组织购买公共服务 研究［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２０１０：３８． ［５］李海平．政府购买公共服务法律规制的问题与对策［Ｊ］．国家行 政学院学报，２０１１（５）：９３—９６． ［６］中华人民共和国民政部．中国民政２０１２统计年鉴［Ｇ］．北京：中 国统计出版社，２０１２：１０４． ［７］王达梅．政府向社会组织购买公共服务的问题与对策分析［Ｊ］． 广东外语外贸大学学报，２０１０（６）：８４—８８． ［８］李垄．政府购买社会组织服务的诉求与存在问题分析［Ｊ］．齐齐 哈尔大学学报，２０１３（３）：ｌ４—１７．