中国农村集体土地流转的现状及制度 完善研究 蔡艳君西安文理学院 【摘要】本文以农村集体土地流转为研究对象，探析研究最近几年陕西咸阳农村集体土地流转的现实情况，结合中央一号文件中关于深化农村改革的表述，分 析研究农村集体土地流转过程中所出现的问题，探讨构建符合我国现实国情的农村集体土地流转制度，推动农村土地流转法律制度建设，朝着更加有利于广大农 民利益的方向发展。 【关键词】农村集体土地；土地流转；土地承包；制度完善 近年来，城镇化进程的推进造成了大 量的土地需求，随之而来的是征地拆迁类的 ｌＯ％，流转规模ｌＯＯ亩以上的土地仅占３４．９％； 流转期限大多是ｌ０年以下，占６６．６％。 事先简单约定价格，容易损害农民利益， 导致土地流转价格低，交易量小。 土地纠纷，侵害农民利益的事件频繁出现， 损害了农民的生产积极性，大大制约了农村 生产力的发展，不利于我国“三农问题”的 解决。２Ｏ１４年１月９号发布的“中央一号”文 件明确指出要全面深化农村改革，坚决破除 体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇， 加快推进农业现代化，这为士地改革的做了 很好的铺垫，在２０１３年ｌ １月召开的十八届三 中全会更进一步明确了土地制度改革的方 向，其中最受关注的当属农村集体土地入 市下的农村集体土地流转问题。 一、研究的背景和意义 土地蕴含生机，是承载着人类生存 的基础，在现代社会中仍更是关系着广大 农民的直接生活来源。而现行农村土地使 用权的流转是在继续实行家庭承包经营制 度的前提下，由农户将其拥有的土地使用 权，依照依法、自愿、有偿的原则，以转 包、转让、互换、入股等方式，流转给单 位或者个人。随着市场经济的不断活跃， 社会对土地的需求更加多样。这种只给农 民较短时间的土地使用权和有限获益权的 土地制度也越发显得保守，制约着农村经 济健康发展。十八届三中全会《决定》中 强调： “稳定农村土地承包关系并保持长 久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护 制度前提下，赋予农民对承包地占有、使 用、收益、流转及承包经营权抵押、担保 权能，允许农民以承包经营权入股发展农 业产业化经营。” 这些表述代表着新一次 土地改革的浪潮已经掀起。 在淡化城乡差别、促进城乡发展一体 化的形势下，对原有不合时宜的土地制度进 行大胆地突破创新，构建完善的农村集体 土地流转制度，事关农民的切身利益，有 利于提高农民生活水平，激发农村经济活 力。这对建设社会主义新农村和维护社会 稳定具有积极意义。 二、农村集体土地流转的现状——以 成阳市为例 最近几年，咸阳各级政府积极响应中 央号召，制定了一系列土地流转的优惠政 策，加大对农民进行土地流转政策法规的 宣传与解读，使广大农民积极配合政府进 行土地流转。咸阳是一个以农业为经济支 撑的地级市，土地的有效流转促进了农业 产业结构的优化、城镇化建设甚至农业生 产方式转变，使农民收入得以增长。２Ｏｕ 年，土地流转面积５５．１万亩，占耕地总资 源的１Ｏ．Ｏ％，占常用耕地面积比为１０．２２％。 虽然咸阳市土地流转取得了一定成效，但 也存在一些问题。 （一）土地流转规模小 咸阳原本有着得天独厚的自然环境和 区位优势，为发展现代农业和规模农业提供 了优越条件。但是，受农村现有经营模式的 限制等，全市农村土地流转规模还比较小， 据调查截止２Ｏ¨年底，成阳市土地流转率仅 （二）流转体系不健全 （三）行政权力的过分干预，农民权益 咸阳市政府专门下发了关于促进农村 受损 土地承包经营权流转的实施意见，但还是出 乡镇政府作为最后一级国家行政机 现有关土地流转的网站上存在虚假甚至诈骗 关，村委会作为土地所有权产权管理代表， 信息，缺乏专门的中介服务组织、管理服务 虽然它们都不是实质上的集体土地产权代 机构功能不完善等问题。在土地流转过程中 表，却在现实中成为了集体组织和农民的代 也存在着很多不规范现象：双方不签订书面 言人，权力被无限扩大很多地区由于对农村 协议，没有流转合同；不使用统一的合同 集体资产、资源和产生的土地收益监管不到 文本；不到土地流转服务中心备案等。２０１１ 位，致使本属于农民的收益被个别人或者村 年，咸阳市签订流转合同份数为总流转数的 委会、乡镇府所侵吞，土地收益总额流失 ６０％，仅占流转量的５２．６％。 很大。部分基层干部为了谋求自己的“政 （三）土地流转流向不正规 绩”，以农民的土地发横财，以强制手段推 在咸阳市土地流转的产业流向上，一般 动土地流转，存在着截留、挪用、扣缴农户 表现为，远离城市的农村土地流转主要用于 流转收益的现象，甚至个人出面代表村社签 农业生产；城郊土地流转中商用占有一定比 订流转合同，入暗股。 重，虽然流转土地用于商用的在流转总面积 （四）农村社会保障体制建设滞后 中占比不大，但这种行为并不符合“流转土 我国农村的社会保障体系尚未形成， 地不改变农业生产用途”这一中央政策。 覆盖面小，水平低。国家现阶段对占全国 （四）农民土地流转的意愿不强 总人口７０％的农民的社会保障支出仅仅只有 虽然咸阳市对土地流转的政策进行了 社会总保障支出的ｌ１％，远远低于城市社 积极宣传，但因为咸阳农民有着很浓厚的 会保障水平。而进城打工的农民也很难取 恋土情结，土地虽然已慢慢不是他们的创 得城市户口而被排除在城市的社会保障之 收途径，却是心底的最后一道防线，所谓 外，使农民仍把土地作为安身立命之本和 家中有粮，心中不慌。所以很多农民宁可 失业后的保障，宁可使土地抛荒，也不愿 租给他人也不愿流转。２０１１年，流转出耕 将土地流转出去，致使土地流转的进行缺 地的户数仅占咸阳市乡村户数的９．５３％。 乏动力。因此，如果农村社会保障制度一 三、农村集体４－地流转过程中存在问 直无法提升，就很难从根本上保障农民离 题的原因分析 开土地后的生活水平和安全感。 （一）土地“三权”不清，所有权主 四、农村集体土地流转制度的完善 体虚置 农村土地流转的成果最终要靠法律 土地的所有权、承包权、使用权权责 来保障，而实践证明我国农村土地流转制 不清，是影响土地流转的关键问题。一些 度还存在一些不完善之处。目前我国市场 乡镇组织单方面强调集体的土地所有权，强 经济发展处于初级阶段时，需要政府在政 令农民低价留出承包土地，然后由集体统一 策、制度上为农村的土地流转提供良好的 承包开发，违背了农民自愿的原则，侵犯了 法律依据、实施细则。 农民的土地承包权；而有些农民对土地承包 （一）明晰农村集体土地所有权，完 三十年不变这一规定存在误解，认为土地就 善确权登记制度 是自己的，可以随便处置，私租乱包给他 我们要加快推进集体土地所有权的登 人，使用不合理，导致土壤肥力下降。这样 记发证工作。在２０１１年国土资源部、财政 就是由于，在当前的土地制度下，所有农民 部、农业部就共同出台了《关于加快推进农 的承包地及宅基地都属于集体财产，农民只 村集体土地确权登记发证工作的通知》，给 拥有使用权而没有所有权，究竟由谁来代表 农民与集体经济组织土地所有权的实现提 集体这一问题没有清晰的界定，致使集体土 供法律上的依据。通过立法来界定集体土 地产权所有者产生虚位，导致了对土地事 地在实践中是由农民集体经济组织还是镇 权、财政权的模糊，从而产生土地产权市场 （乡）、村、村小组三级共存来代表。开展 中的权益之争。 土地权属调查，实地查清每一宗集体土地所 （二）流转机制不健全。土地流转不畅 有权的权属界线，完成登记发证手续。通过 土地流转极大的整合了农村的土地资 互联网建立全国土地数据库，及时更新土地 源，适应当前农村的发展现状，但是其发 所有权登记变化情况。发挥国土所的作用， 展模式却并没有得到大多数农民群众的接 设立专门窗口，方便农民群众。 受和推广，主要有以下原因：一是当前土 （二）巩固利益分配机制，保障好广 地制度的法定承包期短。限制了流转的推 大农民的切实利益 广；二是法律还没有准确认可土地承包经 集体土地的流转会产生巨大的利润 营权的继承，使用权的变更局限于婚丧嫁 增值，如何进行土地收益分配便无疑成为 娶、学生上学等人口变化因素。再加上目 了敏感话题。我们要维护农民生产要素权 前我国的土地流转缺乏统一的价格体系和 益，保障农民公平分享土地增值收益。建 专门的组织机构，随着土地市场发育和物 立公平的国家、集体、个人的土地增值收 价上涨，土地的远期价值难以准确评估， 益分配机制．合理提高农民收益。在分配 闷文 啄 一５５— 网友观察 我国美元储备的风险及对策 岳福琴西安外事学院 【摘要】外汇储备是考察一国对外贸易和经济的重要指标。近年来，我国外汇储备中美元储备量快速增加，美元币值的变化不仅加大了我国美元储备资产的价 值和流动性，而且使中央银行独立执行货币政策的难度增加。本文分析了我国美元储备面临的主要风险之后，提出了相应的对策，以期使美元储备给国家经济带 来的风险和负面影响尽量降低。 【关键词】美元储备；储备风险；储备资产 外汇储备指一国政府所持有的国际储 然扩大的话，也并不能排除未来出现债务 划、有步骤地引进外资。这样才能使美元 备资产中的外汇部分，是充实国库，保持国 违约风险的可能。 储备促进我国经济发展而非带来不可控制 际收支平衡，‘稳定本国汇率的重要基础。 ２．中央银行独立执行货币政策的难度 的风险。 近年来，随着我国经济和外贸的发展，我 增加。根据国际传统标准的规定，一个国家 ２．动态优化外汇储备的币种结构，降 国的外汇储备迅猛增加，这一方面反映了 的外汇储备应以一个国家３个月的进口总额 低美元币值变化的影响。根据中国人民银 我国对外投资环境的改善和贸易实力的增 或者４０％左右的外债余额作为衡量标准。我 行公布的２Ｏ１４年５月统计数据显示，中国的 强，有利于提高我国的国际竞争力。但一 国的外汇储备已经远远高于国际公认的底 外汇储备余额是３，９５万亿美元，其中美元 方面美元币值的震荡使我国面临汇率、流 线。而国家在购买外币时释放出大量基础货 资产占７０％左右，而且美元储备主要以中长 动性等各种风险。防范风险、确保外汇资 币容易引发国内的通货膨胀。国内通货膨胀 期美国国债为主，这种特征造成储备风险 产价值迫在眉睫。 的状况迫使央行经常性地使用对冲操作来收 集中且难以转化的状况。因此适当增加澳 一、我国美元储备概况 回部分基础货币以减少商业银行资金的流动 元和加元等币种，提高欧元、英镑在外汇 从２００５年开始，我国的贸易持续处 性，缓解通货膨胀压力。这在一定程度上影 储备中的比重，在储备形式上，增加美元 于顺差状态。持续的顺差和大量的外资注 响了货币政策的独立性，也增加了中央银行 股票和债券的投资可以增强美元资产的流 入，使得外汇储备快速增长，中国成为全 独立执行货币政策的难度。 动性，降低外汇储备的风险。 球外汇储备最多的国家。然而，在我国的 ３．汇率变化使美元储备资产面临流 ３．利用美元资产对外投资和外汇市场 外汇储备中，美元储备增长最快，占比最 动性风险。我国的美元储备大部分是美国 交易对美元储备资产进行保值。在外汇储 高。２００８年６月，我国持有的美元资产总额 国债和企业债，其明显的特点就是期限较 备管理的过程中，积极地将美元储备资产 为ｌ２０５０．８亿美元，占外汇总量的６６％；到 长，美国居民的过渡消费和美国政府的财 通过证券化的形式转化为可投资的工具并 ２０ｌ２年我国美元储备为３．４万亿美元，占外 政赤字使美国的净对外债务负债已接近ＧＤＰ 将其投放于国外市场。通过这种方式可以 汇储备的７５％左右。而且在我国美元储备 的３７％，经常项目赤字已高达ＧＤＰ的８％，这 将风险转嫁到海外市场。同时，政府可在 中，长期美元债券是我国美元储备持有的 一方面会导致债务的违约风险，同时也会 成熟的外汇市场运用远期交易、期货和期 主要方式。这些状况使美元币值的变化牵 在外资集中撤离时，我国没有足够的美元 权等交易方式进行美元储备资产的套期操 动着中国经济的利益。 来兑换人民币进而产生流动性风险，严重者 作，利用外汇市场汇率的灵活性来应对国 二、我国美元储备面临的主要风险 产生挤兑甚至金融恐慌。 际美元汇率的波动，降低美元储备风险， １．汇率变化影响我国美元储备实际价 三、防范外汇储备中美元资产风险的 确保储备资产的价值。 值的波动。当美国通过调整汇率来改变国 对策 总之，改善国际收支状况，保持储备资 内经济状况时，使用钉住汇率制度的发展 １．改善国际收支状况，减轻美元储 产多样化，优化储备资产结构，利用外汇市 中国家都会受影响，我国也不例外。而且 备大幅增长压力。首先，调整进出口商品 场交易等各种措施共同防范美元储备给我国 我国是持有美元储备最多的国家，汇率的 结构以改善经常项目的长期顺差，提高出 经济带来的风险，确保我国经济稳定增长。 波动无疑对我国经济的影响最大。当美元 口产品的质量以增强我国出口产品在世界 贬值，人民币升值时，我们大量美元资产 市场中的竞争力。其次，调控外资流入规 参考文献： 的实际价值将会下降，进而消弱了我国政 模及增长速度。政府及外汇管理当局应该 ［１］白俊娇，匡国静．中国高额外汇储备现状及对策Ｄ］合作 府的国际购买力。而美国却恰恰利用贬值 根据我国经济发展的状况，确定引进外资 经济与科技，２０１２（４４７） 减少了对我国债务的偿还量，转嫁了他们 的规模和相应的政策，在保障国内经济稳 『２】陈婵．化解我国外汇储备成本风险的对策 ．国际商务 国内的经济风险。如果未来其债务负担仍 定和有能力控制外汇风险的基础上，有规 财会，２０１２（２、 时兼顾三者的利益，根据不同情况确定一 利，侵犯农民利益。 我国农村集体土地流转的现实，让其更加 定的分配比例。在流转收益分配中，国家 （四）解决好广大农民的后顾之忧， 高效透明，有法可依，有章可循。使农村 （政府）可以通过税收和财政政策以及调 加快农村社会保障制度全覆盖 集体土地流转工作真正做到以法律政策为 整管理费与增值收益份额对流转收益进行 要解除农民对土地转让后的后顾之 依据，农民自愿为基础。让广大农民充分 再分配；农民集体组织的收益主要是流转 忧，就要建立健全农业风险保障机制和农村 享受到土地流转制度改革的更多成果，生 的集体土地地租加上土地发展权带来的增 社会保障制度，使广大农民医疗有保障，失 活更加幸福。 值收益；农民作为集体组织中的成员，获 业有保险。深入贯彻十八届三中全会精神， 得的流转收益分配方案由村民开会表决。 健全农业支持保护体系，改革农业补贴制 参考文献： （三）加快转变政府职能，推进信息 度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农 ［１】章风香．农村建设用地使用权流转研究Ⅱ］．辽宁行政学 公开制度 业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设， 院学报，２ＯＬＯ（９）． 作为具体执行集体土地流转工作的 允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。 ［２］我市多措并举加大土地流转进程．成阳水利信息 地方政府和乡镇组织不仅需要严格执法， 统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城 网．［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｘｙｓ１．ｇｏｖ．ｃｎ／Ａｒｔｉｃｌｅ／Ｓｈｏｗｌｎｆｏ． 更需要在执行这些规定的时候本着以人为 乡基本公共服务均等化。最后我们还可以 ａｓｐ？ＩｎｆｏｌＤ＝９２５８． 本的理念，有所为，有所不为。进一步明 在目前的农村的医疗保险制度基础上，从农 ［３】罗夫永．产权组合——中国农村土地制度的构建Ⅱ）】．新 确各级政府在土地市场、土地流转中是管 村医疗机构、医疗人员队伍方面大力提高 疆大学，２００７（８）． 理者和维护者的职能定位，在法律法规的 农村医疗卫生水平，切实提高广大农民的 【４】李林友．农村集体土地使用权流转中存在的问题及解 范围内协调流转行为。政府需要实行政务 生活质量。 决方法叩．成功（教育版），２００７（２）． 公开，利用新闻媒体、投诉信箱、信息栏 农村集体土地流转是我国农村土地制 ［５】十八届三中全会关于农村土地制度有关决定的分析 展板等形式向民众提供信息、增加对土地 度的改革方向。同时，农村发展现状和未 及讨论．中国农经信忠网［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃａｅｉｎ．ｃｏｒｎ／ 流转的了解。设立专门的监督体系，对拥 来社会的发展趋势都迫切的要求加快我国 ｉｎｄｅｘ．ａｓｐ？ｘＡｃｆｉｏｎ＝ｘＲｅａｄＮｅｗｓ＆ＮｅｗｓｌＤ＝９４３９０． 有重要权力的机构部门和官员进行重点监 农地流转制度的完善，使今后的土地立法 【６】戚阳市土地流转现状分析．陕西省统计局．［ＥＢ／Ｏ Ｌ］． 督，防止个别机构、官员滥用权力谋求私 更加准确、及时，能够有效地调整、规范 ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｔ１．ｓｔＺｔＳ．ｇＯｖ．ｃｎ／ｎｅｗｓ／ｓｘｘｘ／２０１２５３８５９２１．ｈｔｍ． 一５６一 问文 辱