【行政组织理论】
第一章 绪论
第一节 组织与行政组织 一、组织与行政组织概述： （一）组织的含义
1、组织是人类生存的基本方式，组织产生于人类的生产斗争和社会斗争之中。
2、组织：两上以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。 （二）行政组织
1、广义：各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。 2、狭义：国家的行政机关，是社会组织中规模最大的组织。（本书研究的是狭义） （三）行政组织的基本要素： 1、物质要素：①人员（主体、核心）；②经费（保证，不可缺少）；③物资设备（物质基础） 2、精神要素：①目标（灵魂）；②权责机构（形成部门体系）；③人际关系 二、行政组织的性质：
(一) 行政组织的一般性质：
①静态的组织结构（职位）；②动态的组织过程；③生态的组织环境；④心态的组织意识 （二）行政组织的特殊性质：
①阶级性（核心）；②社会性（基础）；③权威性；④法治性；⑤系统性；⑥主动性（现代组织特征） （三）行政组织与其他社会组织的区别：
1、管理对象不同；2、为社会所提供的服务内容不同；3、活动的依据不同；4、活动的目的不同
# 现代社会五大组织系统：国家组织、企业组织、事业组织、群团组织和政党组织。 # 国家组织中又分三大系统：立法或权力组织、行政组织、司法组织。
三、行政组织在行政管理中的作用： 1、行政组织是行政管理的主体；
2、行政组织是行政人员发挥作用的物质基础；
①是行政人员的载体; ②行政组织的结构、设置等是有序开展工作的物质保证; ③是一个能动的整体。
四、行政组织的功能：
（一）行政组织功能的含义：在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。 （二）行政组织功能的内容：
①政治功能（核心问题：巩固国家政权）；②经济功能（最主要、最基本的功能）；③文化功能； ④社会功能（①提供社会保障；②促进公正的收入分配；③控制人口增长；④环境保护）。 （三）行政组织功能的特点：①广泛性和有限性；、②稳定性和变异性
第二节 行政组织理论的研究内容: 一、行政组织理论的研究内容
（一）行政组织的综合性总体研究（①一般原理的阐述；②研究行政组织的历史发展和理论发展） （二）行政组织的静态研究（①目标、②结构、③体制）
（三）行政组织的生态和心态研究（①外部环境；②内部条件）
（四）行政组织的动态研究（①研究行政组织的建立于管理；②研究行政组织的变革） 二、政组织理论的学科性质：阶级性、社会性 三、行政组织理论与相关学科的关系
（一）行政组织理论的专业基础理论是政治学 （二）行政组织理论是管理学的分支学科
（三）行政组织理论是行政管理学的分支学科 （四）行政组织理论与心理学有相互渗透的关系
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第三节 行政组织理论的研究方法和意义 一、行政组织理论的研究方法 （一）阶级分析的方法
（二）系统分析的方法（整体-部分，内部和外部） （三）理论联系实际的方法
（四）静态与动态相结合的方法 （五）纵向与横向相结合的方法 二、行政组织理论的研究意义：
（一）为了建立具有中国特色的行政组织理论体系
（二）是实现行政组织科学化、民主化、法治化、现代化的需要，是社会健康发展的需要 （三）是我国当前行政组织改革的需要，为行政组织改革的实践提供理论上的指导 （四）是优化行政工作人员的素质、提供其管理水平和工作能力的需要
第二章 行政组织的演变
第一节 外国行政组织的演变
一、奴隶制时期外国行政组织的特点：
1、职能简单且未明确分化 2、初步的原始分工 3、中央与地方关系相对简单 4、行政工作未职业化
PS:该时期各国的行政组织情况：
1、古埃及：奴隶制君主专制，行政组织高度混合；最高统治者：法老
2、古希腊雅典：奴隶民主共和政体，五百人会议（常设机构）公民大会（最高权力机关）
特点：①具有原始的民主行政特征；②强调依法行政；
③行政官员非专业化、非职业化、无报酬；④行政职能简单
3、古罗马：分共和国和帝国
（1）共和国：公元前6世纪-公元前1世纪，中央机关由人民大会、元老院和高级长官组成，
日常行政机关掌握在高级长官手中，它包括：执政官（共和国时期，最高官职，拥有最高军事权和行政权）、保民官（平民代言人）、检察官（负责税收）、营造官（维护治安）。
（2）帝国：公元前1世纪-公元5世纪，独裁性质的元首制度，公元前30年开创者：屋大维 二、封建时期的外国行政组织的特点：
1、立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约 2、宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织 3、地方行政组织较奴隶制时期有很大的发展 4、王权与教权关系密切，既斗争又合作 PS：该时期各国的行政组织情况： 1、英国：议会和内阁的始发地；“盎格鲁·撒克逊”时代形成了比较固定的行政组织形式：国王
和贤人会议。国王政务班子：枢密院；贤人会议：全国最高法庭，权利高于国王个人；“地方自治之乡在英国”
2、法国：君主制度演变的三阶段：
①地方分封的封建君主制；(小国王，大诸侯） ②等级君主制；（三级会议与君主并存，三级会议由高级僧侣、世俗贵族和富裕市） ③中央集权的专制君主制(国王拥有立法、行政、司法、军事等最高权力） 监察官的设置，是法国完成中央集权化的行政框架的重要标志 三、资本主义时期的外国行政组织的特点：（资本主义时期的国家行政组织才是现代意义上的行政组织） 1、日趋独立，职能扩大，分工不断精细，机关数量增加，管理越趋于专业化和科学化; 2、职能由以政治职能为主转变成以经济和社会职能为主 3、行政权力越来越大;
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4、中央与地方行政组织关系多样，中央适度集权和地方适度分权是市场经济下各国的共同要求。 PS：该时期各国的行政组织情况： 1、英国内阁、地方行政组织的职能：
①内阁职能：行政职能；决策职能；立法职能；监督职能
②地方行政组织：管理交通道理；维护公共秩序和治安；搞好环境卫生；制定和实施城乡规划； 发展公共事业；提供福利服务 2、美国的独立行政机构（三权分立的典型国家）
①特点：专业型强；独立性；混合权力；办事效率高
②联邦政府与州政府的关系：分权，不存在直接的领导和从属关系
③市行政组织形式：市长一市议会制；市经理制；委员会制；大都会区制
联邦行政机构由：总统直属机构、内阁和行政部、独立行政机构 （部 是最重要的行政机关）
3、法国：（高度中央集权）
行政二头制：总统与政府总理都享有最高行政权。 四、中国古代的行政组织特点： 1、强化中央集权
2、前后因袭、循序渐进
3、结构严谨、分工精细、层级节制、集中统一 4、具有强烈的宗法色彩
PS：该时期中国的行政组织情况： 1、夏商周：“亲贵合一“的组织原则
夏：王位世袭制；商：职能设官定制；周：三司
2、秦汉：专制主义中央集权的行政管理体制；三公九卿制；“百官之长”指丞相 3、隋唐：三省六部制
4、宋元明清：明初：结束了丞相制度和三省制度 五、中华民国的行政组织特点：
1、初创时期接受西方三权分立与民主思想
2、孙中山提出的五权并立思想具有历史进步意义 3、从法律上确定了国民党一党专政的政治体制 4、中央集权制与地方军阀割据并存 PS：该时期中国的行政组织情况： 南京国民政府 行政院（最高行政机关） 六、中华人民共和国的行政组织特点： 1、充分的人民性
2、其设置与运行本着精简、统一、效能的原则 3、中央与地方关系：民主集中制 4、发展过程中存在弊端 第三章 外国行政组织理论 外国行政组织 人物 其思想或原则 思想 ①社会分工是国家行政组织存在的基础 柏拉图 ②无学识者不能治国 《理想国》 ③治国者应以教育为“第一要务” 《政治家篇》 早期 ④依法行政 ①首次提出将议事权力、司法权力和行政权力相区别 亚里士多德 ②提出设置行政机构的依据 《政治学》 ③行政组织的职能的思想 第 3 页 共 15 页
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传统时期 产生于 19世纪末 20世纪初 行为科学时期 ④行政人员的任用原则 ⑤建立行政监督机构 ⑥崇尚法治 马基雅维利 ①群众支持原则 《君主论》《讲话集》 ②组织内聚力原则 第一个论述过国家行政组③组织领导者必须具有超出常人的能力原则 织管理原则的人。 ④持续存在下去的原则 ①建立统一、完整有效的行政组织制度与方法 ②选用优秀的人才担任国家官职 官房学派 ③国家行政机构应将管辖的事务分部门来管理，简化礼仪和行政手续； ④加强国家及政府的权力，人民须服从行政管理 卢梭 ①政府与公民的关系：强调政府官员是人民的仆从 《社会契约论》 ②政府与法律的关系：强调政府行为必须以法律为依归 汉密尔顿 ①扩大行政部门的权力 《联邦党人文集》 ②建立强有力的行政组织 ①衡量行政组织工作好坏的标准：能否促进社会利益的增长 密尔 ②界定了政府的职能 ③行政组织的分工要合理 ④政府工作是专业性业务，要有专业性人才担任 ①明确行政组织的职能、任务和范围 威尔逊 ②改进政府机关的组织结构与工作方法 “西方行政学”创始人 ③行政组织应成为公众信赖的机关 ①管理职能与作业职能相分离 泰罗 ①管理职能的专门化 “科学管理之父” ③组织工作要计划化、标准化、程序化 《科学管理原理》 ④组织管理中的例外管理 ①组织与管理密切相关 ②管理理论应用范围 法约尔 ③组织的层级结构 《工业管理与一般管理》 ④组织管理的五要素 ⑤14条组织管理原则 ①合法的权威的三类型：传统权威；超人权威； 韦伯 法理型权威 “组织理论之父” ②官僚制组织的特征（是法理型权威最适宜的组织形式。） ①首次提出“组织理论“的学科名称 古立克、厄威克 ②组织管理的7项要素和8项原则 ①“社会人”理论 梅奥 ②非正式组织 ③组织成员的满足度 ①组织的本质是一个协作系统 巴纳德 ②组织三要素理论 “社会系统学派”创始人 ③权威来自接受 ④组织平衡的思想 西蒙 ①组织的功能就是决策 第 4 页 共 15 页
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“决策理论学派”创始人 柏森斯 卡斯特、 罗森茨韦克 雷格斯 最先运用“生态理论” ②组织的目标是追求决策的合理性 ③组织平衡论 ④组织影响论 ⑤组织设计论 ①社会系统中的组织四方面的特质：适应环境、 达成目标、统一协调、形态维持 ②组织的三层次：决策层级、管理层级、技术层级 ①组织是一个开放的系统 ②组织是一个整体系统 ③组织的权变观念 ①三种行政组织模式：融合性；棱柱形；衍射型 （农业社会—过度社会—工业社会） ②外部生态环境与公共行政之间的制约关系 详见课本P74-76 ①对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判 ②公平之上，组织变革 ③公共行政组织的四种基本运作过程 ①掌舵不是划桨；②要妥善授权，而非事必躬亲 ③注重引入竞争机制；④注重目标使命 ⑤重产出而不重投入；⑥树立“顾客意识” ⑦重收益、集资、赚钱；⑧重事前预防，不是事后救补 ⑨重分权模式和合作式组织； ⑩重视市场机制调节，并非仅靠行政指令控制 改革理论：政府治理的四种模式 改革理论：新公共管理模式的六大特征 改革理论：公共行政组织的思想 帕金森定律 彼得原理 现代 新公共行政学 企业家政府理论 彼得斯 休斯 登哈特
第四章 中国行政组织理论 一、儒家
1、孔子 儒家学派创始人
①维护严格的等级秩序；②强调组织的和谐；③选拔正直的人来参与管理 2、孟子
①以人为本的行政组织思想；②举贤任能的用人原则；③专业化分工思想 3、荀子
①礼法结合的行政组织思想；②社会分工与组织的重要；③“义”是人类社会组织的行为规范 ④选贤任能的用人思想 二、法家 1、商鞅
①以人为本；②强调组织领导的一致性 2、韩非 法家思想集大成者
①分析了法、术、势各自的含义；②法、术、势兼用来治理国家和行政组织自身； ③组织的分级管理与监督原则 三、道家
1、老子 道家学派创始人
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①崇尚“道法自然”，主张“无为而治”；②善下的用人思想 四、墨家 1、墨子
①提出了尚同的组织原则；②主张尚贤的用人原则；③强调组织中上下沟通的必要性； ④组织中参谋、智囊人员的重要性；⑤“节用”“非乐”的组织经济原则
PS：古代行政组织值得借鉴的思想：政令统一、等级节制、专业分工、以法治国、责权统一、
组织和谐与内聚力、组织经济与效率等思想。
五、近现代伟人的行政组织思想 1、孙中山
①创五权分立原则，谋求“万能政府”；②倡导地方自治，提出均权制主张； ③重视人才的培养与合理使用，强调人尽其才 2、毛泽东
①其思想的根源：马克思主义
②社会主义国家行政组织的性质：人民自己的政府、对人民代表大会负责、服从党的领导 ③社会主义国家行政组织的职能：政治职能、社会职能
④社会主义国家行政组织设置与运行原则：精简、统一、效能、节约和反对主义的原则 ⑤中央与地方的权力分配：调动中央与地方的积极性，统一领导、分级管理的思想 3、邓小平
①应以经济职能为中心；②必须进行改革；③必须克服官僚主义，提高工作效率 ④必须加强法制建设
六、现阶段中国领导人的行政组织思想： 1、深化行政机构改革，促进政府职能转变
2、推进干部人事制度改革，建设高素质公务员队伍 3、坚持以人为本的政府管理思想，构建和谐社会
第五章 行政组织目标 一、行政组织目标
1、含义：指一个社会组织在一定的时间和空间范围内努力争取达到的一种未来状态。 ①外部目标（宗旨和合法性所在）②内部目标（实现外部目标的依托）（目标的二分法主要从内外目标论述的） 2、核心内涵：①对于组织成员的活动具有公共指向性；②代表着一种未来状态；
③实现组织木需要投入特定资源；④具有评估组织及其成员绩效的工具作用。
二、特征：①强制性；②服务性；③和谐性；④复杂性；⑤动态性 三、作用：①导向作用；②激励作用；③整合作用；④管理工具作用
四、结构：①纵向目标；②横向目标；③外部目标；④内部目标；⑤战略目标；⑥战术目标 五、类型：①消极目标；②积极目标；③经济目标；④文化目标；⑤社会目标
六、外部目标：①维护社会公平；②提高社会生产率；③回应社会公众的要求；④提供公共服务 七、内部目标：
①管理资源：较私人组织最大的区别就是在于它拥有权力机构赋予的公共权力资源；
根据用途的限定程度高低分为：①高限定用途、②低限定用途、③不确定性用途
②绩效管理：原则：①效率与公平并重；②效率与民主兼顾；③经济增长与社会发展同步 ③机关管理 ④组织发展 八、制定组织目标
1、原则：①民主参与；②系统协调；③定性与定量相结合；④现实可行性
2、方法与技术：①目标分解法；②目标综合法；③目标滚动法；④环境适应法；⑤资源规划法 3、目标管理的过程：制定、执行与协调、监督评估与反馈
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4、①杜拉克：目标与管理结合；②奥蒂奥纳：程序性活动；③韦里奇：一套广泛的管理系统 九、目标执行：
1、前提条件：①组织及其成员的自我控制能力强；②组织认同感强；
③组织目标得到组织领导的重视；④目标明确
2、具体开展执行事项：①目标与人力配置；②目标与组织资源配置；③组织协调与监管 ④目标修正
十、1、目标评估： 1、评估标准（回应性标准；数量标准；质量标准；成本标准；满意度标准）； 2、评估方法（数据分析；现场分析；自我评估；内部评估；外部评估）
2、目标反馈：①奖惩责任人员；②提供目标管理信息 十一、目标管理
优点：①奖励作用明显；②管理成本低；③资源配置效率高；④有利于组织发展
不足：①容易偏重于短期目标；②设置目标存在困难；③管理权变性差；④容易导致管理缝隙 十二、进行目标管理的注意事项：
①适于目标管理的组织与情势；②组织的成熟度与组织成员的素质；③合理组合组织目标
第六章 行政组织结构 一、行政组织结构
含义：是行政组织各要素排列组合的方式，它是各要素的分工合作关系。 要素：①物质要素：人；②精神要素：权责关系
物质与精神要素的综合体现为：人、目标、特定的人际关系。
人、目标、权责，这三者的最初结合，构成职位，职位是构成行政组织结构的基本要素
功能：①有效的达成行政组织目标，②稳定人员情绪，调动人员的积极性，③保持组织的良好沟
通关系，④是提高微观和宏观行政效率的前提条件；⑤有助于推动行政方式的创新。
二、合理的行政组织结构
1、合理的行政组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件，有助于推动行政方式的创新 2、标准：①任务与组织平衡；②组织、人员之间按比例配置；③分工明确，合作良好；
④适应环境，具有弹性 （良好的行政组织都以职能为中心）
三、影响行政组织的因素：①战略与结构；②规模与结构；③技术、任务与结构 四、行政组织宏观纵向分工 以层级制为基础的垂直分工，垂直分工的内容是管辖地域的大小 1、特点：层级越高，管辖地域的范围愈广，数量愈少 层级愈低，管辖地域的范围愈窄，数量愈多
2、当今世界上比较大的国家，起行政组织纵向结构一般是四级行政组织。 3、影响因素：①政体；②国家发展战略；③外部性 五、行政组织微观纵向分工
1、新趋势：有代表性的分工模式；强调分权、责任统一和目标导向原则 六、行政组织纵向分工
1、职责分配关系：①高层（决策层，负责制定总目标、总方针、总政策和实施方案，本机关的人、财、物分配）
②中层（执行层，负责执行本部门最高行政组织制定的总决策、目标、方针和政策） ③基层（基本为封闭型，纯属内部问题）
2、优点：①有利于分层负责、行动迅速、决策及时，②调动各层级行政组织的积极性，
③能培养全面的行政管理人才
3、缺点：易于形成地方块块分割 七、行政组织横向分工
1、就是行政组织的部门间分工。有宏观和微观之分。
①宏观指一级政府内的部门分工；
②微观指一个部门内部的各个机构和职位的划分，形成组织的机构系列和职位系列
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2、必要性：①适应各项社会事务管理的需要；②适应行政管理专业化、技术化的需要； ③适应行政管理综合协调、宏观管理的需要；④适应行政管理程序的需要。 3、分类：①按行政业务性质：如国务院下设外交部、国防部、财政部 ②按行政管理程序：如统计局是信息部门、监察部是负责监督 ③按管理对象：如农业部、铁道部、交通部等 ④按地区：如铁道部在各个地方的铁路局
八、影响行政区划的三因素：在同一层级，按地区设置行政组织的基础是：行政区划
①利于各地区人民和各民族的安定团结；②利于国家政权的统一和巩固； ③利于调动地方政府的积极性，充分发挥地方政府的作用
第七章 行政组织体制
一、行政组织体制：实质是：权力关系的制度化、程序化。
权力分配关系，是行政组织结构的灵魂和核心和运行动力 二、权力分配关系 制度 代表国家 集权制 法国 政权 分权制 美国 均权制 制约其权力分配①社会的需要； 关系的因素 ②国家的结构形式 首长制 美国的总统制 委员会制 瑞士 混合制 完整制 分权制国家大部分采用 分离制 中央集权制、我国采用 名誉经理制 市经理制 产生于美国 三、行政组织类型 1、按职权大小：①统率机关；②被统率机关
2、按业务性质：①业务机关；②辅助机关；③综合性管理机关；④专门性管理机关 3、按活动程序：①决策机关；②执行机关；③咨询机关；④信息机关；⑤监察机关 4、按行政层级：①中央行政机关；②地方行政机关 5、按设置时间：①常设机关；②临时机关 6、按其特殊性：①派出机关（街道办）；②分支机关；③合署办公机关 第八章 行政组织的外部环境 一、行政组织的界线：
含义：指行政组织用以过滤外部环境的投入与行政组织对外部环境的产出，防止外部环境的干
扰，并保持自身独立性的边界。
功能：①抵抗外界环境的干扰，保持行政组织的独立性；
②过滤来自外部环境的投入和行政组织自身的产出，维持行政组织的生存和运转 特点：开放性；可渗透性 二、外部环境的构成： 1、自然环境
2、社会环境（可分为：国际社会环境、国内社会环境） 三、行政组织与外部环境的互依性体现在：统一辩证的关系 1、行政组织对外部环境的依赖
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2、行政组织对外部环境的选择与塑造 3、宏观环境与微观环境
四、经济环境对行政组织的影响 生产力与生产关系两要素
1、物质生产与人口生产的发展状况 行政组织本质是阶级概念、政治概念
①生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质
②生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置 ③生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础
④人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能
2、生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响 ①基本的生产关系直接决定着行政组织的性质和变化
②具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式 （经济体制类型：自然经济、市场经济、计划经济） 3、计划经济中，其行政组织的特征：①直接而广泛；②命令强制；③企业被动适应
五、政治环境对行政组织的影响
1、国体决定着行政组织的基本性质
2、政体规定了行政组织的具体形式和地位
3、政党制度影响着行政组织的稳定性和完善程度
4、政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与执行的民主化、科学化程度 5、政治形势的稳定程度影响着行政组织的运行状态
6、法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位
7、法律的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平 六、文化、民主、宗教环境对行政组织的影响 1、文化 即价值观念、行为模式
（一般行为的期望、首脑权力、运行方式、内部人际关系、行政到的观念） 2、民族
民族环境：①影响着政府的民族政策及相应的行政组织设置；②影响着行政组织的体制； ③制约着行政组织权力的行使；④关系着行政组织的凝聚力大小
3、宗教
宗教环境：①制约着行政组织的机构设置和职权行使；②推动或妨碍着行政组织的管理活动
七、其他因素对行政组织的影响 1、自然
①地球环境制约着行政组织的发展模式、财力基础、部门设置、功能发挥 ②《地球环境决定论》是机械唯物论的观点，应该是影响论而不是决定论 2、国际环境
①国家之间的密切交往；②重大国际事件的发生；③国际社会中的许多共同问题； ④国际组织的出现；⑤国际社会公认的行为准则和国际法对行政组织的影响
八、创建良好的外部环境：
1、经济环境：①巩固、发展和完善社会的基本经济结构；②建立、健全符合本国国情的经济体制； ③充分调动一切人、财、物力，发展生产力，提高人民的生活水平
2、政治环境：①积极稳妥地推进政体制改革，实现行政组织的民主化、科学化和法治化 ②自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管
理中得到充分的体现；
③自觉地接受共产党的领导、重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，
保证其社会主义方向
④大力推动法制建设
3、国际环境：①培养行政组织成员的国际意识；②反对侵略、霸权主义，争取和平的国际环境
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③坚持独立自主的外交政策；④坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间关系 ⑤坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流
第九章 行政组织的内部条件 一、物质条件
1、构成：①人员（主体性要素）②物资设备（物质前提）③图书资料（重要保证）④经费（财力基础） 2、影响：①人员决定行政组织的生存、结构与活动效率；②物质设备制约行政组织的活动及效率 ③经费是影响行政组织活动的命脉；④图书资料影响行政人员的素质及工作效率 二、制度条件
1、分为：对外行使功能的制度；内部自我管理的制度
（包括：组织制度、领导制度、人事制度、办公制度、检查监督制度、岗位责任制度） 2、影响：制度使行政组织具有：①相对稳定性/ ②统一性；
③促进行政组织活动的法治化，有利于克服官僚主义和保持行政组织的廉洁；
④制度的健全程度影响行政组织的工作效率；⑤制度的优劣影响行政组织的生存与发展
制度问题，是行政管理中最根本、最具全局性的大问题。 三、人群关系
1、行政组织内部的人际关系：
①行政领导者与一般行政人员之间的关系 （是否内聚力的关键） ②行政领导者之间的关系（团结或分裂的关键）
③一般行政人员之间的关系（整个组织是否团结一致的最终反映） 2、人际关系的影响：
①成员的素质与能力发挥；②内聚力；③工作效率 四、群团 强调人际关系层面
1、含义：指行政组织中为达到共同目标而相互依赖、互相作用的两个以上的人所组成的集合体。 2、特点：①具有共同目标；②成员之间有特定的地位体系；③成员相互依存；
④群团也有自身的结构与规范
3、按其构成的原则和方式，分为：正式群团、非正式群团 按其功能发挥情况划分：分文：有效群团、无效群团
4、功能：①完成行政组织的任务；②满足群团成员自身需要；③与其他群团建立良好关系 五、非正式群团的影响：
①积极影响：帮助行政领导全面、及时的掌握信息；增强行政组织的内聚力；弥补正式群团的不足 ②消极影响：抵制正式群团的目标和政策，妨碍行政组织目标的实现； 反对改革和创新，妨碍行政组织的自我发展和完善； 破坏行政组织内部的团结与纪律
六、区分“正式群团”和“非正式群团” 正式群团 非正式群团 有意识建立 自发建立的 领导是自然形成的， 领导是正式委任， 成员地位是在领导能力、资历、技能等因素的其成员的地位体系和其职位结构相一致 基础上自发形成的 有正式的组织分工与任务分工，成员相对固定 没有正式分工，自发分工的，也没有固定成员 七、区分“有效群团”和“无效群团” 第 10 页 共 15 页
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有效群团 无效群团 完成组织任务同时满足群团成员自身的需要 不能完成组织任务，或只能满足成员自身的需要 与其他群团保持良好、和谐的群团关系 与其他群团之间缺少必要的良好关系 八、组织摩擦 1、含义：指行政组织中两个以上的人或群团为了达到各自的利益而形成的彼此对立、争执与争斗
的关系。
2、原因：客观：①组织结构和体制的不合理；②角色摩擦；③信息沟通渠道受阻；④资源短缺； 主管：①目标与利益不同；②价值观念的不同；③性格爱好的不同
3、影响：积极：①提高行政决策的质量；②统一群团成员的思想；③促使行政组织效率的提高； ④保持其心理平衡，利于组织的稳定；⑤利于组织的自我完善 消极：①造成对峙局面，妨碍组织的团结；
②造成其成员心理不平衡，导致工作情绪低落，妨碍行政组织效率的提高
③导致摩擦的双方片面地追求局部利益，妨碍行政组织整体利益和目标的实现 九、创造良好的内部条件：
1、物质条件：①科学选人、严格培训、合理调配人员；
②按需适时购置，统一分配使用，及时维修和更新物资设备
③发展国民经济，增加行政经费 物质条件的改善程度：取决于行政经费的多寡 ④大力节约行政开支
2、制度条件：①填补制度空白，使行政组织制度配套化，形成结构合理的制度网络
②在总结经验的基础上，制定出能反映行政组织运行规律的切实可行的制度
3、人际关系：①平等民主的原则与方法；②利益共享的原则与方法；③意见沟通的原则与方法； ④激励强化的原则与方法
4、群团关系：①使群团目标与组织目标保持一致；②增强群团的内聚力
5、处理组织摩擦：①订立平衡目标；②增强沟通机会；③设立共同而合理的竞争目标与规范； ④强调组织的整体效率和群团、个人对组织的贡献 第十章 行政组织的设置于自身管理 一、设置的指导思想：
①主观性与客观性的对立统一；②科学性与阶级性的对立统一；③稳定性和变动性的对立统一 二、西方不同时期设置的一般原则 传统理论时期 行为科学时期 系统权变理论时期 ①组织目标 ①以人为本 ①系统 ②指挥统一 ②人与组织平衡 ②整体 ③层级节制与幅度适中 ③参与、沟通、激励 ③开放 ④权责相称 ④正式组织与非正式组织互动 ④封闭回路 ⑤授权 ⑤权变 ⑥专业分工 三、行政组织设置原则的作用：①有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构； ②有助于指导和规范行政组织的日常管理； ③有助于改革与完善行政组织
四、中国行政组织设置原则：
1、服务原则 （为人民服务是根本宗旨） 2、职能决定原则
3、统一原则 （机构设置统一、领导指挥统一、职责与职权统一） 4、系统原则 （保持整体平衡、坚持平衡、坚持开放、管理封闭回路）
5、效能原则 （机构设置与人员编制要精简、层级与幅度要适中、进行专业化分工、简化办事程序） 6、法治原则
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五、行政组织的管理方法：
1、内容：①行政组织对系统内部的自身管理；②行政组织对社会的管理 2、确立依据：①经济上；②政治上；③理论上（性恶论=X理论 亦善亦恶=Z理论） 3、研究意义：①是行政领导控制与管理行政组织的工具；
②做好其自身管理是行政组织实施社会事务管理的前提
4、一般方法：①规制型管理 （①组织标准化；②工作秩序化；③管理规范化）该管理模式盛行于工业社会
②情感型管理 （①激励、②沟通、③参与、④协调）
③市场型管理 （①内部管理；②内部人事制度；③自我服务功能）
六、中国行政组织自身管理的方法： 1、民主集中制
①自身管理要民主；②其自身管理在高度民族和的基础上应实行高度的集中 2、重人与重制度相结合 人与制度是最主要和基本的两要素
①重视人（尊重人；理解人；关心人）；②重视制度
3、目标管理 “德鲁克”首次提出目标管理
①分类：长期目标（5年以上）中期目标（2-5年）短期目标（2年以下） ②方法：制定→执行→检查成果→反馈→注意问题
第十一章 行政组织的编制管理
一、行政组织编制（是行政组织的结构表现形式）
1、含义：指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。 2、种类（社会组织的种类决定的）：
①行政组织编制 （最基本最重要的一类） ②国家权力机关、司法机关的编制
③中国共产党各级委员会的领导机关的编制
④各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制 ⑤各人民团体的领导机关编制
⑥中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制 ⑦特殊编制 （①专项编制；②单列编制；③临时编制；④机动编制） 二、行政组织编制管理
1、内容：①职能管理 （1988年，我国正式把职能管理作为编制管理的内容之一）
（职能管理的原因：没有注意行政职能的调整与变革）（“三定”方针：定职能、定机构、定人员）
②机构管理 （职能总量和类别、规模、划分机构、级别、名称等）
③人员管理 最大量、最经常的工作
（内容：①制定各级政府的编制比例和编制标准；②核定各部门人员编制总额；③确定人员编制结构）
2、性质：（国家政权的性质决定行政编制的性质和服务方向）①政治性
；②服务性； ③系统性
3、意义：①利于勤政、廉政和提高行政效率；②利于节省财政开支；
③利于整个行政管理组织管理的法治化
三、行政组织编制设计
1、原则：①职能决定原则；②职位设置原则；③协调平衡原则；④动态调整原则；⑤经济原则； ⑥依法管理原则
2、总体设计依据：①职能种类；②人口数量、质量与人口密度；
③地域面积及地势地貌（决定各级政府编制数量的因素）④经济发展水平；⑤行政区划
3、单元设计依据：①部门设计依据：实际业务需要；种类与工作量大小相结合；
上下级业务对口，但机构不一定对口；不同性质核定编制
②内部设计依据：以最少的职位完成最大的工作量；员额的结构合理 相同业务尽量交由一个具体单位或个人完成 四、行政组织编制
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1、设计程序：①发现问题，确定目标；②拟制方案，分析选优；③试行实施，反馈调整； ④依法呈报，核定实施 2、审批程序：①权限及程序；②要求
3、管理方法：①管理工作：标准化、程序化、制度化
②管理手段：法律手段、经济手段、行政手段 4、现代管理：借鉴方法：纵向比较；横向比较 第十二章 行政组织变革的一般规律 一、变革原因：
1、外部原因：①社会形态的变迁引发 （雷格斯《行政生态学》，农业社会→过度社会→工业社会）
社会形态 决定 规模和独立性；社会形态的变迁 决定 发展和变化
②经济类型的转换、经济体制的转轨导致 （经济职能的增加，是变革的根本动因）
③政治制度的更迭 （其表现：①质变②量变）
（政治的质变，是制度性质的根本性变化，为谁服务的问题；量变：只是具体政治制度的变动）
④社会发展程度促进或制约 ⑤国际环境的重大变化影响
2、内部原因：①目标的选择与修正；②规模的过度膨胀（帕金森现象）；③人员的变化
3、行政组织变革的原因：主要来自社会环境的变化，其次则是行政组织自身的膨胀和老化。 二、变革征兆：
1、职能膨胀引起与其他社会组织职能的冲突 2、与国家政治系统中其他组织的职责关系不顺 3、部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难 4、上下级间的纵向信息沟通困难，指挥不灵
5、内部开拓进取的动力不大，缺乏生机活力，空气沉闷
6、与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其行政职能 三、变革四内容：
目标 组织目标是组织的基本要素
1、目标变革的重要性：①定位作用；②定向作用
2、基本目标：①提高行政组织对外在环境的适应力、改造力；
②加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调、有序地开展工作 稳定性是变个性的基础 职能
1、职能作用领域的变革 （由政治职能为重心，逐步以经济、社会、科技文化职能为重心转移） 2、职能作用性质的变革 （早期政府是保卫性质、统治性质，转变为管理性和服务性职能）
3、职能分化程度的变革 （传统时期的政府，立法组织、司法组织职能机构都是混合的，现代政府其分权明显法治化） 4、职能行使方式的变革
5、职能作用深度与广度的变革 结构
1、横向部门：
①行政管理的过程看：由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、
信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门平衡
②行政管理的社会功能看：关键看适应社会需要，不断调整行政组织的职能范围 2、纵向层级：多数国家采用三级制；大国采用四级制 权力
1、横向分权 （过去单纯的直线型权力关系转向直线关系与参谋关系相交织的状态） 2、纵向分权 （科学纵向分权，是领导成功的关键） 3、向社会组织还权
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4、领导者向普通成员分权
5、社会的宏观控制从分权走向集权 四、变革中动力与阻力
1、动力：①为满足统治阶级完成国家行政管理的职能需要；（最直接、最深层的动力） ②社会经济的发展和生产方式的更替 ③组织成员为自身的全面发展
④社会的需要和人民群众的要求所推动
⑤新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组织变革提供了理论基础和指导思想 （廉价政府、“3E”管理理念—效率、效果、效益） 2、阻力：①最大的阻力来自其自身“经济人”特征 ②资历较高者，年长者的阻力 ③人际关系的阻力
④对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应而产生的阻力 ⑤对陌生事物的疑虑、对变革后果不了解而产生的阻力 3、克服阻力方法：
①克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无畏的精神积极推进行政组织的变革 ②广泛宣传和深入动员，造成有利于变革的强大舆论声势，并有针对性地克服心理障碍 ③发动群众民主参与变革
④尽量减少损失和代价，从而减少阻力，变消极因素为积极因素 ⑤建立专门研究行政组织变革的高层次议事机构
4、变革的趋势：①组织结构的扁平化；②组织形态的网络化；③组织边界的柔性化；
④组织形式的多元化；⑤组织规模的小型化
第十三章 当代中外行政组织的改革实践 一、美国行政组织改革
1、背景：①二战后到20世纪70年代，美国政府职能的扩张引起公众的不满
②美国政府规制过多过滥，抑制了组织及其工作人员的积极性和创造性 ③信息技术的发展为行政组织的变革创造了有利条件 ④国际环境的变化也促使美国行政组织出现了一些变化
2、内容：①政府职能市场化 （内容：①公共服务民营化；②政府业务合同化）重点 ②放松规制
③放权与分权并行 ④精简结构
3、其改革特点简述：以放松规制为突出特点 二、英国行政组织改革
1、背景：①撒切尔夫人的“竞争性”改革 （借助私营部门的管理方法来改革政府公共部门） ②布莱尔的“合作型政府”改革 （第三条道路）
2、内容：①重新界定和优化行政组织职能，将部门职能市场化
②以加强中央宏观调控权为宗旨，调整中央与地方行政组织之间的关系 ③以效率为中心，改革行政组织的内部管理体制 ④重视信息技术对行政改革的支持 ⑤改革人事制度
⑥增强政府的回应性，优化公共服务
3、其改革特点简述：英国是推行市场化行政改革最早的国家，注重学习、循序渐进
三、日本的行政组织改革
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1、背景：发端于明治维新时期
①过度的规制抑制了民间的创造和活力；
②经济增长速度减慢，出现持续的财政困难和赤字
③中央政府对地方政府干预较大，限制了其自治的健康发展 ④国际环境的变化 ⑤社会弊端日渐增多
2、内容：①放松国家规制，调整官民关系，缩减政府职能及机构 ②推动地方分权，重新调整中央与地方的关系 ③建立防止行政机构膨胀的机制
④建立公务员制度，纠正条条行政的弊端
3、其改革特点简述：其行政机构不但没增加，反而比十年前减少。加一减一的原则 过程的民主参与和公开透明；注重依法改革；
根据形势的发展，积极主动的进行行政改革
四、中国的行政组织改革
1、背景：①社会主义市场经济体制的建立
②民主化政治体制的改革提供了空间
③传统的体制导致行政效率底下，引起公众不满，为改革提供动力
④国外行政改革的理论与实践给我国行政组织改革提供了有益的经验和借鉴 ⑤知识经济时代的到来，带来机遇和挑战 2、内容：①理顺行政组织与其他组织的职能关系； ②理顺型组织内部的职能关系 ③其职能的转变 ④机构的改革
3、经验：①坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标，转变政府职能为机构改革关键 ②坚持精简统一效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务 ③坚持渐进的、稳妥的改革方针，坚持统一领导，分级负责，分步实施，实际出发，
因地制宜
④坚持机构与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善分配人员，优化干
部队伍结构。
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