《企业国有资产法》与浙江国资监管制度体系的完善 《企业国有资产法》与 浙江国资监管制度体系的完善 口娄解民 周德强 《企业国有资产法》是国家首次站在基本法律 的高度对国有资产监督管理工作进行专门立法规范， 政府的有关规定，任免或者建议任免国家出资企业的 管理者。履行出资人职责的机构对本级政府负责，负 有防止国有资产损失，维护企业经营自主权的义务。 具有重要的历史意义和深远的政策影响。与《企业国 有资产监督管理暂行条例》相比，该法在适用范围、 管理体制、职责权限、责任体系等方面都有所区别、 突破或创新，给浙江省国资监管政策法规体系的完善 提出了新要求。 一（三）明确了国家出资企业的权利义务。国家 出资企业依法享有法人财产权和经营自主权，并对其 所出资企业依法享有资产收益、重大决策和选择管 理者等出资人权利。其义务是依法经营，提高效益， 接受监督，对出资人负责；依法建立和完善法人治理 结构，健全风险防范机制；向出资人提供真实、完整 的财务会计信息；依法向出资人分配利润；在其所出 资企业中维护出资人权益。 （四）设定了各类主体的法律责任。《企业国 有资产法》对履行出资人职责的机构及其工作人员、 委派的股东代表、国家出资企业的董监事和高级管理 人员、有恶意串通行为的当事人、中介机构等五类主 体设定了相应的法律责任。 、《企业国有资产法》确立的 出资人监管模式 （一）确立了企业国有资产管理体制。履行出 资人职责的机构代表本级政府，依法对国家出资企业 行使资产收益、重大决策和选择管理者等出资人权 利，对本级政府负责，向其报告工作，接受其监督和 考核；国家出资企业依法享有法人财产权、经营自主 权和对其所出资企业的出资人权利，对履行出资人职 责的机构负责，具体承担国有资产保值增值责任。 （二）明确了履行出资人职责的机构的权利义 二、《企业国有资产法》的突破与创新 （一）确立了较为清晰的出资人管理模式。《企 业国有资产法》坚持出资人管理模式，以出资形成的 股权为纽带，界定出资人权利内容，划分出资人管 理权限。国资监管机构作为国家出资企业的出资人， 务。履行出资人职责的机构的主要权利：一是资产收 益权。即国家出资企业依照法律、行政法规以及企业 章程的规定，向出资人分配利润。所分配的利润和其 他国有资本收人，以及支出，实行国有资本经营预算 制度。二是重大决策权。即履行出资人职责的机构决 定企业重大事项。国家出资企业的重大事项包括合 并、分立、改制、上市、增减注册资本、发行债券、 依法享有《公司法》意义上的资产收益、重大决策、 选择管理者等三大股东权利，不干预企业的经营自主 权。而国家出资企业的子企业，原则上不与国资监管 机构发生直接联系，其出资人权利依法由国家出资企 重大对外投资、为他人提供大额担保、转让重大财产、 进行大额捐赠、分配利润、解散、申请破产、制定和 修改章程、股权转让、关联交易等。其中，重大投资、 担保、财产转让、捐赠事项可以由企业以集体决策的 方式决定。三是选择管理者权。即履行出资人职责的 机构依照法律、行政法规、企业章程，以及本级人民 业行使。也就是说，法律给我们描绘的是一幅一级管 一级的出资人管理架构。 （二）金融企业国有资产纳入调整范围。《企 业国有资产监督管理暂行条例》明确不适用于金融机 构中的国有资产。而《企业国有资产法》则适用于金 作者娄解民，男，浙江省建设投资集团有限公司监事会主席（杭州 ３１００１２）；周德强，男，浙江省综合资产经营有限公 司副总经理（杭州３１０００６）。 ２镘ｚ翘圃 融企业国有资产。 （三）资产收益权首次得到体现。长期以来， 国有企业的利润大都是留在企业无偿使用的。这不 符合市场经济规则，也不利于企业的长远发展。《企 业国有资产法》首次明确规定，国家出资企业应当依 照有关规定向出资人分配利润，并对收益与支出实施 资本经营预算管理。此项规定完善了法律意义上的国 有股东的完整的股东权利体系，有助于推动国有企业 更加彻底地走向市场，进一步完善社会主义市场经济 体制。 （四）重大事项范围有所扩大。除了传统属于 股东会决策的事项外，《企业国有资产法》增加了上 市、进行重大投资、为他人提供大额担保、转让重大 财产、进行大额捐赠、关联交易等重大事项。其中， 进行重大投资、为他人提供大额担保、转让重大财产、 进行大额捐赠等事项，既可以由国资监管机构决定， 也可以由企业集体决策。 （五）规范了企业管理者兼职。《企业国有资 产法》对企业管理者的兼职问题进行了较为详细的规 范，即未经履行出资人职责的机构同意，国有独资 企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其 他企业兼职，董事长不得兼任经理；未经股东（大） 会同意，国有资本控股公司、参股公司的董事、高级 管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。这样 规定，一是为了建立有效制衡的企业法人治理结构， 防止因权力过于集中而产生滥权；二是为了落实竞业 禁止，防止国家出资企业的董事、高级管理人员因利 益冲突，损害国家出资企业的利益。 （六）企业改制有了明确定义。《企业国有资 产法》明确列举了属于企业改制的三种情形：国有独 资企业改为国有独资公司、国有独资公司改为非独资 公司、国有控股公司改为非控股公司。 （七）规范了关联交易。《企业国有资产法》 把关联方分为三类：国家出资企业的董事、监事、高 级管理人员，董事、监事、高级管理人员的近亲属， 董事、监事、高级管理人员及其近亲属所有或实际 控制的企业。实施关联交易须公平合理，公开操作， 并经履行出资人职责的机构批准。 （八）法律责任体系较为完整。《企业国有资 产法》站在国家法律的高度，对五类主体都设定了 相应的法律责任，完善了国资监管的法律责任体系， 尤其是关于赔偿责任、无效交易等的规定，在一定程 度上解决了法律责任不到位，责任规定效力层级低等 问题 瞳硼２ ７期 三、《企业国有资产法》对配套制度的新要求 《企业国有资产法》从企业国有资产管理体制、 履行出资人职责的机构的权利义务、国家出资企业的 权利义务、国资监管法律责任约束等方面对企业国有 资产监督管理工作作出了全面规范，但具体操作上还 需各级国资监管机构和国家出资企业制定配套制度， 予以具体落实。综观整部《企业国有资产法》，需要 建立的国资监管配套制度主要涉及（包括但不限于） 国有经济优化布局结构、保值增值考核、基础管理制 度、股东代表管理、财务报告、利润分配、监事会建 设、干部管理、重大事项决策权限划分、对外投资、 企业改制、关联交易、资产评估、国有资产转让、国 有资本经营预算、法律责任等。 四、进一步健全浙江省国资监管制度体系 若干建议 根据《企业国有资产法》规定，结合浙汀省国 资监管实践和实际需要，就浙江省如何进一步完善围 资监管政策法规体系，提出如下建议： （一）进一步健全企业管理者选任制度 选择管理者与资产收益、重大事项决策并称出 资人三大权利。打造一支先进的企业管理者队伍是国 资监管机构实践管资产与管人、管事相结合的国资监 管体制，履行好出资人职责的重要抓手。健全企业管 理者选任制度，一要明确管理权限。建议省委省政 府授权省国资委管理《企业国有资产法》第二十二 条所称全部企业管理者，即任免或者建议任免国有 独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级 管理人员，任免国有独资公司的董事长、副董事长、 董事、监事会主席和监事，向国有资本控股公司、国 有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事 人选。二要规范选任程序。要在法律规定的框架内， 细化选拔任用的提名程序、沟通程序、决定程序、发 文程序等具体操作规则，做到法律规定程序与后台 沟通程序分开、直接任免程序与推荐任免程序分开， 把股东选择管理者权利与党管干部原则和董事会依 法选择经理层的用人权有机结合起来。国有独资公司 的董事会成员和监事会成员（职工董事、职工监事除 外）依法直接任免；国有资本控股公司和参股公司只 能依法推荐董事、监事，由股东（大）会选举产生； 而国家出资企业的高级管理人员只能走推荐的程序， 由董事会依法聘任。二三要改进选拔机制。要把组织考 《企业国有资产法》与浙江国资监管制度体系的完善 核推荐和引人市场机制、公开向社会招聘结合起来， 逐步扩大市场化选聘企业管理者的比例，把更多的优 秀人才聚集到国有企业，做大做强做优。 （二）进一步完善绩效考核制度 对所出资企业进行绩效考核是国资监管机构履 分、民事赔偿、行政处罚、刑事责任和禁入限制等。 （四）全面修订企业章程 与《公司法》一样，《企业国有资产法》赋予 了企业章程相当大的自由空间和非常高的法律效力。 而且，很多情况下，企业章程另有规定的，甚至可以 行出资人职责，落实国有资产保值增值责任的一项 重要措施。《企业国有资产法》第二十七条规定“国 家建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。履行 排除法律、行政法规的一般规定。这为各地结合自己 的实际情况，在不违反法律、行政法规强制性规定的 基础上，利用公司章程，对地方国资监管的具体方式 出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行 年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者 的奖惩。”建议进一步完善绩效考核制度，优化考核 指标设置方式，拓展考核结果运用范围，更好地发挥 激励约束作用。考核指标设置上，可以根据实际需要 进一步细化，还可以区分不同行业，设置不同的考核 指标，或者不同指标的不同权重，更加准确地承载地 方国有资产运营的阶段性目标和中长期目标。比如， 增加党建工作、四好班子创建、企业法律风险防范 机制建设、应急维稳工作等指标。考核结果运用上， 除了与企业管理者薪酬相挂钩以外，积极拓展运用范 围，充分发挥考核制度的激励约束作用。 （三）研究建立资产损失责任追究制度 《企业国有资产法》第八章集中规定了企业国 有资产监督管理过程中各类主体的法律责任。国务院 国资委出台了《中央企业资产损失责任追究暂行办 法》（国务院国资委令第２０号）。健全责任约束制 度，防止国有资产损失成为各级国资监管机构的重要 任务。首先，要界定资产损失的概念。任何投资都是 有风险的，只赚不赔的买卖是不正常的。有的时候， 相关责任主体严格遵循了各项规章制度的要求，尽到 了善良管理人的义务，但由于不可预见的因素导致了 资产损失。这是企业经营过程中的正常损失，相关责 任人是没有过错的，不需要承担责任（但是，可以影 响薪酬考核）。这里所说的资产损失是指企业国有 资产经营管理责任人存在过错，未尽法定职责和善 良管理人义务，导致企业资产价值的非正常减少（包 括应增加而未增加）。其次，要列述资产损失的类型。 导致资产损失的原因很多，有的是故意造成的，比如， 相互串通，低价转让国有资产；有的是过失造成的， 比如，怠于行使权利，导致权利超过诉讼时效。这些 损失类型无法穷尽列举，但主要情形还是有规律可循 的。因此，既要对资产损失责任追究有兜底性的规定， 又要对主要表现类型予以重点关注。最后，要设定责 任追究的方式。按照责任主体划分，可以分为直接责 任、领导责任。按照责任形式划分，可以分为纪律处 作出适合本地实际情况的具体调整（甚至是一企一策 的调整）留下了空间。因此，无论是履行出资人职责 的机构，还是国家出资企业本身，都应当高度重视企 业章程的地位和作用，充分发挥好企业章程应有的作 用。据统计，《企业国有资产法》７７条当中有１６条 涉及企业章程。企业章程至少在１０个方面有自由发 挥的余地。 （五）加强监事会制度建设 《企业国有资产法》第十九条规定“国有独资 公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司依照 《中华人民共和国公司法》的规定设立监事会。国有 独资企业由履行出资人职责的机构按照国务院的规 定委派监事组成监事会。国家出资企业的监事会依照 法律、行政法规以及企业章程对董事、高级管理人员 执行职务的行为进行监督，对企业财务进行监督检 查。”监事会作为企业法人治理结构中的重要组成部 分，理应受到更高的重视。建议省属企业全面设立 监事会，由省国资委派出。监事会对省国资委负责， 代表出资人对企业的国有资产保值增值状况实施监 督０不断完善监事会工作制度，拓展监事会监督领域， 增强监事会监督力度，变被动监督为主动监督，变单 纯财务监督为综合监督，建立起事前预防和事中控制 为主，事后补救为辅的监督机制。 （六）建立股东代表委托制度 随着国有企业股权多元化改革的深人推进，越 来越多的国资监管机构面临直接持有控股或者参股 企业股权。如何在现代企业制度下的法人治理结构 内部行使国有股的股东权成为一个重要的现实课题。 《企业国有资产法》规定：履行出资人职责的机构委 派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股 公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照 委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权， 并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。履 行出资人职责的机构委派的股东代表未按照委派机 构的指示履行职责，造成国有资产损失的，依法承担 赔偿责任；属于国家工作人员的，并依法给予处分。 ２０１２牟篮瑚困 建议制定股东代表委托制度，解决国资监管机构如何 委托股东代表，股东代表如何履行职责，承担何种责 任的问题。首先，明确股东代表的性质。国有股东代 责人的消费项目，要分别核定标准，列入年度预算， 严格管理。对经常发生、用途明确、标准易定的职务 消费，可以探索制定货币化改革方案。职务消费货币 化改革后的支付水平不得高于货币化改革前的费用 支出水平，避免变相提高企业负责人的总体薪酬水 平。实行实报实销或年度限额报销的职务消费项目， 不得同时给予货币性补贴。企业应该对职务消费项目 进行认真清理，依据法律、法规及企业负责人的岗位 表是指由履行出资人职责的机构委派，代表出资人在 国有资本控股公司或参股公司股东（大）会上具体行 使表决权的自然人。理论上说，除依法应当回避的 人员以外，凡是具备完全民事行为能力的自然人均 可委派。实际中，通常可以由国资监管机构法定代表 人、熟悉相关业务的工作人员、委派在该企业的国 有产权代表等担任。其次，规定股东代表委托方式。 委托股东代表应当出据“股东代表委托书”，注明授 权范围和授权期限，作为行使表决权的书面证明和责 职责和履职特点，充分借鉴先进企业的经验和做法， 研究、制定和不断完善规范企业负责人职务消费的规 章制度或管理办法，明确各类职务消费的具体项目、 享有该类职务消费的人员范围、费用标准或限额、管 任依据。最后，健全股东代表工作规则。国资监管机 构应当事先对股东（大）会拟审议的事项进行研究， 做出相应的决定。股东代表在股东（大）会上要严 格遵照委托机构的决定，在授权范围内行使表决权， 理措施、企业内部审核与监督程序、违规处罚及其他 要求等。职务消费管理制度在履行内部决策程序前， 应当通过职工代表大会等形式听取职工意见。企业 负责人职务消费年度预算及执行情况应作为厂务公 并及时向委托机构报告其履职情况。国资监管机构要 建立健全对股东代表的监督考核制度，加强对股东代 表履职的监督。 开的内容，在适当范围公布，接受职工的民主监督。 企业负责人应将职务消费情况作为廉洁自律的内容 在党的民主生活会上进行通报，接受监督。企业内部 （七）完善职务消费管理制度 对企业负责人为履行工作职责所发生的消费性 审计部门应对本企业负责人职务消费预算及执行情 况进行审计，及时发现问题并向相关部门反映，提出 处理建议。 责任编辑：孙艳兰 支出及享有的待遇，主要包括公务用车配备及使用 维修、通讯、业务招待（含礼品）、差旅、国（境） 外考察培训、住房（含取暖费）等进行规范。企业负 共建共享互动推进学习型社区建设 口张翼飞 龚培 江干区闸弄口街道天成社区在学习型社区建设 一、整合社区资源，强化学习基础保障 过程中，通过由社区牵头，与辖区内企事业单位建立 共建关系，充分利用校企资金、场地、人力等资源 优势，实现了一种相互协调、资源共享、共谋发展、 实现双赢的学习发展模式，并在实践中不断地加以 资源共享是“共建共享互助型”学习模式重要 的特征。天城社区一直来都十分重视对辖区学习资 源的充分挖掘、统筹协调，并努力在扩大学习型社 区建设参与面上积极探索和实践。在先前充分的摸 底调查、共建座谈会等基础上，社区党组织与辖区 内的１１家企事业单位各取所长，建立学习互动资 完善和进步。一个社区的建设发展不能仅仅靠政府、 社区来承担，恰恰相反，更需要辖区内的企事业单位 的大力支持和互相配合，学习型社区建设也是如此。 作者张翼飞，男，杭州日报首席评论员（杭州 ３１００４１）；龚培，男，杭州市江干区闸弄口街道民政科科长（杭州 ３ｌ００２１）。 日 １舛 期
